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1、论中央与地方关系公共事业管理 131 班 徐建伟 7101313020摘要：中央与地方关系， 是指中央政权机关与各级地方政权机关之间的权力结构和相互关系， 体现着国家权力的纵向分配， 政府间的纵向公共管理职能分工以及国家利益和地方利益的分 殊与实现机制。 中央与地方关系是指国家政治生活中最基本的关系之一， 它构成了一个国家 国内政府间关系的中轴线，并且决定着整个国家政府间关系的基本格局。绝大多数情况下， 中央与地方关系的理顺与否和一个国家或王朝的兴衰成败呈正相关关系: 当中央与地方关系比较协调时，这个国家或社会的发展就会比较兴旺和强盛; 而当中央与地方之间关系相互对抗矛盾时， 这个国家或社会的
2、发展就会受到一定的阻碍， 陷入动乱和衰退之中。所以， 可以 说，一部国家史或王朝史就是一部处理中央与地方关系的历史。关键词： 中央与地方，集权制，国情，改革 一，中央与地方关系的制度背景 中央与地方关系中， 中央集权的特征主要由中国长期以来所坚持的单一制国家结构形式 所决定的。 所谓单一制国家， 是指由若干不享有独立主权的地方行政区域组成统一主权的国 家，国家主权由中央政府行使。中国之所以选择单一制的国家结构形式， 受到多方面因素的影响。 首先， 中国有着悠久 的大一统的政治传统， 建立和维持权力统一的中央中央集权制国家政权一直是决定社会秩序 安定与否的关键所在， 近代以来长期战乱与动荡也在很
3、大程度上与国家分裂、 缺乏强有力的 国家政府有关，因此，建立一个中央集权的单一制国家也是历史的选择。恩格斯认为， 集 权式国家的本质、国家的生命基础 ，在马克思与恩格斯全集中写到，只要存在着国家， 每个国家都会有自己的中央， 每个公民正是因为集权才履行自己公民的职责。 这些思想也成 为中国确立单一制国家形式的重要理论基础。二，建国后中央与地方关系的历史经验我国自建国以来 , 中央与地方关系调整过多次 , 虽未从根本上改变中央高度集权的模式 , 但其间也经历了多次重大变化。中央集权与地方分权这对矛盾始终没有解决好 , 权力不是过 于集中 , 就是过于分散 , 没有跳出中央集权与地方分权的“往复循
4、环” 。回顾我国 20 世纪 50 年代、70 年代、80年代中央与地方关系的三次重大调整与改革, 均是在一遇到新的形势和局面时 ,随即就从中央政府向地方政府进行纵向的、 自上而下的权力分配 ;而当出现地方经济混乱和地方分散主义时 , 又立即将权力大规模地收回中央 , 如此反复 , 形成了“一放就乱 , 一收就死”的“怪圈循环” 。反思建国以来 ,“下放上收再下放再上收” 的循环 , 教训是深刻的。然而 , 我国中央与地方关系的现状仍然是中央集权型。这种状况在经济和社 会不断发展的情况下 ,不仅不适应地方的发展和要求 , 也不利于中央政府对全国的统一领导 和控制 ,但是根据建国以来的经验 ,
5、片面强调中央集权而忽视地方利益和片面强调地方分权 都是不可取的。纵观我国历史和横观西方模式 , 中央与地方关系既“没有纯粹的中央集权模 式, 也没有纯粹的地方分权模式” , 只有中央集权地方分权的混合模式 , 实行中央必要集 权与地方适度分权相结合的纵向权力关系模式 , 保持适当的张力 ,已成为世界大趋势。 由此而 推论出 , 我国要根据国情 , 实行中央必要集权与地方适度分权相结合的关系模式。三，中央与地方关系的理想模式 中央必要集权与地方适度分权相结合的纵向权力关系模式我国中央与地方关系理想模 式是保持适当的张力 ,即中央必要集权与地方适度分权相结合的纵向权力关系模式。 实质上 , 处理中
6、央与地方关系的基本原则在宪法第3 条就已有明文规定 : “中央和地方国家机构职权的划分 ,遵循在中央的统一领导下 , 充分发挥地方的主动性、积极性的原则” 。在这一原则的 指导下 , 我们应采取中央必要集权与地方适度分权相结合的权力关系模式。随着我国市场经 济的逐步完善和政治体制的深化改革 ,中央与地方的关系也要随之调整 , 保持适当的张力以 保证动态平衡。1. 根据经济、社会发展的需要不断调整中央和地方关系 , 保持动态平衡。随着改革进入 大规模社会结构分化和结构转型的阶段 , 因利益重新分化和整合之间的不平衡而引发的社会 矛盾和冲突日益突出 ,中央与地方关系也要不断调整 ,以适应新的形势。
7、 中央与地方关系调整 应坚持以下原则 :(1) 必须符合中国国情。中央与地方关系的调整必须坚持单一制国家结构形式下的中央 和地方关系发展的基本方向。中央集权不能退回到高度集权制 , 也不能按联邦制结构形式下 的分权特点进行地方分权。中央与地方关系的调整必须反映出单一制国家的特点 , 并坚持和 完善民族区域自治和特别行政区制度。(2) 必须适应一定时期内经济、 社会发展的需要 , 要有助于社会进步和生产力发展。 我国 中央和地方关系的调整要随着经济、政治体制的改革循序渐进地进行 , 适应一定时期经济社 会发展的需要 , 不应超越和落后当时的实际。(3) 坚持“稳中求变、 变中求稳” 的方针。 在
8、新的形势下 , 我国社会的利益分化和重新整 合正在悄然进行 , 社会性矛盾和冲突日益突出。 稳定成为改革和进一步发展的先决条件, 正确 政治、社会发展相对稳定的条件下进行 ; “变中求稳”就是要求中央和地方关系调整要有利 于政治、经济、社会发展 , 决不能诱发社会矛盾的冲突。处理改革、发展、稳定的关系尤为重要。稳中求变”就是要求中央和地方关系调整必须在2. 中央与地方关系调整的关键是要平衡政府权能。 西方国家中央与地方关系的演变史表 明: 中央和地方关系调整的核心是实现政府的权能平衡。一般来说 ,权能是平衡的 , 即有什么 样的权力就履行什么样的职能。由于政府的职能与社会经济政治发展密切相关
9、, 是一个动态 的发展过程。因此 ,政府的权能平衡取决于两个条件 : 一是政府的权力配置是否与职能相称 ; 二是权能的运行是否有相宜的社会经济政治环境。 在向社会主义市场经济体制过渡的改革过 程中 ,我国中央与地方关系上出现了权能失衡 ,各个领域出现了不同程度的地方保护主义。 它 势必影响到我国中央与地方关系的调整和完善。因此 , 如何维护政府的权能平衡是以后调整 我国中央和地方关系的中心任务。维护政府权能平衡需注意以下几点 :(1) 要科学地划分与配置中央政府与地方政府的职责权限。 一般说来 , 中央政府作为社会 的总代表和权力中心 , 应该总揽内政、 外交、国防和宏观调控等方面的职责 ;
10、地方政府则作为 中央政府的代理和地方利益的代表 , 在宪法规定的职权范围内按照中央方针政策独立处理地 方事务 , 如发展地方公共事务 , 负责本地区的文化教育和社会保障 , 维持市场秩序 , 协调本地 区内部各地方政府之间的关系等。(2) 转变政府职能。 我国传统体制的一大弊端就是政企合一 , 政府从宏观、 微观上都履行 经济管理职能。 在向市场经济体制转轨期间 ,政企分开 , 转变政府职能成为改革的关键。 从目 前来看 , 政企分开在中央政府一级较为彻底 , 而地方政府职能转变不大 , 企业自主权难以真正 实落实 , 政企分开难以真正实现。 因此 , 只有彻底实行政企分开 , 切实转换各级政
11、府职能 , 才能 给中央和地方关系调整提供相宜的外部环境, 实现中央和地方的权能平衡。四，小结中央与地方的关系是国家制度建设的重要内容之一， 也是政治和形成体制的重要组成部 分，是所有大国都无法忽视的重要的政治关系。 “权威、发展和平衡是所有国家处理中央与 地方关系的三个依据和支点。 ”我国中央与地方的利益关系是一种中央集权的制度安排，中 央必须具备一定的宏观调控能力， 但是实际上， 中央政府的集权地位却未能保证国家统一意 志的贯彻执行， 中央对经济及社会的管理权上出现了混乱， 导致了地方政府非制度化利益的 膨胀， 产生了诸多不利于经济和社会发展的问题。 新中国建国后， 我们在强调中央集权的同
12、 时，也在努力发挥地方政府的积极性。只是在不同时期、 不同条件下， 集权与分权的侧重点 有所不同而已。 社会主义市场经济条件下， 中国中央与地方的关系是一组极端复杂， 充满变 数的关系。鉴于中国特殊的国情， 我们不可能沿用任何一个国家处理中央与地方关系的模式，必须在借鉴的基础上进行制度创新， 稳步地改革， 悉心地调适， 最终达到整个国家的稳定统 一，人民的幸福安康，整个中华民族的兴旺发达。 通过历史的回顾与现实的比较， 中国政府 对中央与地方政府关系的认识不断升华， 进而在具体的政治权力的运行过程中将一系列新的 有效理念引入政府管理中来， 取得了引人注目的成就。 面对全球化浪潮的冲击和参与全球治 理体系的压力，中国政府必将应对更多更大的挑战，中国政府也必将做的更好。参考文献：马克思与恩格斯全集当代中国政治关系当代中国政府与政治 理解当代中国的中央与地方关系, 刘承礼论我国中央与地方关系的改革, 杨小云中央与地方关系研究的若干理论问题, 杨小云中央与地方关系的基本理论, 张千帆
