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1、城中村”问题形成的原因及对策随着市场经济的快速发展,城市化进程不断加快,城乡结合部的村落已逐渐位于 中心城区之中,形成了“城市里的村庄”,即所谓的“城中村”。“城中村”的存 在已成为影响城市建设,制约城市发展的一大顽疾。毋庸置疑,破解这一难题,是 一项复杂的系统工程,消除体制障碍是关键,改革产权制度是根本。一、“城中村”存在问题的分析“城中村”是城市急剧膨胀与城市管理体制改革相对滞后所产生的结果 ,其无 序化建设和发展给现代城市带来了诸多问题。一是因土地制度的城乡差异,造成 “城中村”土地权属和使用混乱,建筑密度大,土地利用率低,违法用地和违章建 筑屡禁不止,接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是。二
2、是村内道路等级很低且不成 体系,道路狭窄弯曲,消防车、救护车难以进入,安全隐患多,抗灾能力极低。三是 村内环境卫生、生活服务等公共配套服务设施缺乏 ,市政及公共配套设施不 足,“脏、乱、差”现象严重,与城市景观极不协调。四是社会治安问题突出,大 部分随城市发展涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、又接近就业地或交通 便利的“城中村”居住。结果一方面,由于受经济利益的驱动,造成违章建筑屡禁 不止,层出不穷;另一方面,“城中村”人口结构复杂 ,村民、外来人员、居民混 合,“黄、赌、毒”等社会问题突出,各项管理措施严重滞后,社会综合治理压力 很大。五是传统农村文化尚未与现代城市文明接轨,私房出租的巨
3、大收益并未带 来村民素质的提高,富裕之后不思进取,不工作、不读书的现象在中青年村民中蔓 延。等等这些使“城中村”改造成为必然。二、“城中村”问题形成的原因城中村”是我国城市化发展到一定阶段的特殊现象,追根溯源,其形成主要有 三个方面的原因:（一）城乡二元体制并存是“城中村”的主要成因。从20世纪50年代开始,我国 逐步建立了高度集中的计划经济体制,在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利 保障等方面严格区分农业人口和非农业人口,城乡分割明确。改革开放以后,随着 社会经济快速发展,城市化进程大大加快,政府出于公共利益的需要,不断扩充城 市的区域空间,将城郊农村纳入统一管理,由于村落特有的独立性和封闭
4、性,这些 村庄仍保留和实行农村集体所有制和农村经营体制,即形成了城市里的农村社区 “城中村”。管理政策存在的巨大差异,导致行政管理制度条块分割,原有的 行政区划缺乏科学性,被征用后的村镇始终未被国家同步从制度上纳入城市社区 管理的范畴,在城市中逐步形成一个特殊区域,无法与城市同步协调发展。（二）土地产权模糊也是城中村问题形成的一个重要原因。中华人民共和国土地 管理法规定:“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有以外,属于集 体所有;宅基地和自留山,属于集体所有。”由规定可知,我国存在国有产权制度 和集体产权制度两种形式,一般而言,城市中实施国有产权制度,农村和城郊中采 用集体产权制度。由
5、于城市的向外发展,必然向农村扩张,城郊结合部的土地变得 稀缺,土地价值增值,但农村土地集体产权制度本身就是一种极其模糊的产权安 排,容易形成类似“公地悲剧”的经济现象,造成土地资源的滥用。中国农村在上世纪实行了家庭联产承包责任感,家庭承包制下的农地产权特点 是“集体所有、分户经营”,既保护了土地的集体所有制,又赋予农民在承包期内 对土地的经营权。承包制的实行,取得了举世瞩目的成就。但这种土地产权制度 安排并不是一次完整的产权变革,在经过一段时间帕累托改进后,该种土地产权 制度安排的边际效用渐渐减弱,已呈现制度上的缺陷。上述“城中村”问题的出 现就是土地集体产权模糊的典型表现。当城市向农村扩张的
6、过程中,城郊土地资 源稀缺,由于土地集体产权安排的残缺,各利益主体处于自身的考虑,必然导致行 为的短期化,才会诱发“城中村”现象。（三）“城中村”形成是多头利益博弈的必然结果。在城市化进程中,城市政府往 往通过征用近郊农村土地来实现其扩张,其间,必然要处理好村民的现实利益和 最终出路。平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面利益。作为经济个体的 村民,与公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面,村民没有别的自然 资源,也较少具备管理、文化等社会优势,土地便成为村民所拥有的最重要、最熟 悉并且也是最有效的资源,在生存和利益驱动下,农民滥用土地搭建私宅;另一方 面,由于政府财力有限,为规避巨
7、额成本,在初期的城市郊区化、产业分散化以及 乡村城市化演进过程中,城市政府常常选择绕开村落的迂回发展思路,导致“城 中村”普遍存在。第三方面,在市场规律的作用下,投资者要获得适当利润,必然 会想方设法躲避或跳开利益冲突大、各种矛盾复杂、交易成本相对较高的农村地 块去寻求开发,这就在客观上促使城市中农村社区的独立存在与封闭。三、解决“城中村”问题的举措党的十六大规划了全面建设小康社会的宏伟蓝图,在急剧推进城乡一体化、乡镇 城市化过程中,如果说“城中村”改造已成为各地城市所必须面对的一个紧要问 题,那么,如何超前规划城市布局,提前改革现有的不适应的户籍、土地、行政管 理等制度,抓紧消除城乡二元体制
8、壁垒 ,从源头上减少或杜绝一边改造“城中 村”,一边产生“城中村”现象的发生则显得更为迫切。（一）变革产权制度、从源头上解决“城中村”问题。解决“城中村”问题的治 本之举在于变革现有模糊的土地产权制度安排,否则,“城中村”问题会随城市 的发展呈现出同心圆似扩大的趋势。土地集体产权制度的创新应遵循小平同志的 “是否有利于生产力发展”的原则,最大限度地发挥土地产权的激励作用,充分 发挥市场机制对土地资源的配置作用。笔者认为,农村土地产权制度变革的根本 出路是使土地产权具有清晰的排他性和可转让性。如可以确立土地私有产权制度 或排他性和流动性强的国有土地产权制度和共有土地产权制度。（二）逐步变革城乡二
9、元管理体制。我国应逐步取消严格区分农业人口和非农业 人口的城乡二元管理体制,打破城乡之间在户口迁移、粮食供应、就业安排、福 利保障等方面的明显分割。逐步取消村委会和居委会,使居民都纳入社区管理范 围,让社会保障体系覆盖至全社会,农村实施农户加公司组织模式。这是解决“城 中村”问题的根本。（三）对既有“城中村”问题的对策。对已经形成的“城中村”问题,应采取相应 措施予以逐步解决。具体步骤如下:1. 对“城中村”中所有的资产进行确权,特别是土地、房产和村属企业的产权归 属问题。2. 制定相应政策在村民、外来户和地方政府之间合理分配土地和房产价值升值 收益,使“城中村”中的土地和房产纳入现行正规的土地和房产管理框架内。3. 转变居民的身份,完成由村民到居民的转换。4. 在条件具备的情况下,运用拆迁重建的方法彻底改造“城中村”问题。
