对当前农地制度创新的几点看法

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1、对当前农地制度创新的几点看法土地制度是我国农村最基本的社会经济制度。观诸历史，王 朝更替、社会生产力的兴衰，莫不与之有着直接或间接联系。查 考现实，新中国成立前后的土地改革、合作化运动这些引发社会 生产力和生产关系剧烈变革的重大事件都缘自于土地制度变迁， 2 0世纪8 0年代以来中国经济社会翻天覆地的变化，也正是肇 始于农村土地制度的变革。无疑，土地家庭承包经营制度的确立， 极大释放了我国农村生产力，对我国农业增长的作用是巨大的， 但必须明确的是：土地的家庭承包经营制并没有也不可能穷尽农 地制度创新的极限，制度的成功的同时也包含着其缺陷因素，土 地的家庭承包经营制度仍遗留了若干需要解决的问题，

2、需要不断 创新。而且，近年来，我国经济社会发生的一系列深刻变化，不 仅改变了农地制度变迁的外部环境，也对农地制度的变革提出了 新要求，农地制度创新的必要性和可能性日益凸显。本文拟就当 前农地制度建设有关问题作一些概要的评述，并对土地制度创新 作出框架性的简要分析。一、家庭承包经营仍然是我国农村最重要的基本制度土地是我国农村最基本的生产资料，在一定的产权制度安排 和生产经营方式下，承载着向农民提供收入、满足就业、稳定预 期和社会保障等几大功能。近年来，随着农业农村经济的发展及 外部环境的变化，在不同区域和不同的农户经营水平的约束下， 土地承载的收入、就业、保障和预期几大功能有消有涨，产生作 用的

3、机理和表现形式也出现了很大的变化，但这并不意味着土地 制度的重要性有所降低。事实上，家庭承包经营基本制度安排及 在此基础上建立的次级农地使用制度，目前仍是我国农村最具生 命力、最基本的制度安排，农村其他相关制度的产生、变迁及其 效率无不受制于此。locaLhOsT1土地提供了农民生产生活的基本保障。解决农民、农业、 农村等“三农”问题，是当前党和政府工作的重中之重。但 “三农” 问题的解决绕不开土地问题。就农民收入问题而言，农民增收缓 慢的根本原因在于农业就业结构的变化滞后于农业gdp结构 的变化，农民经营土地规模狭小，较少的土地承载较多的农业劳 动力，相对于非农产业农业的劳动生产率过低，使从

4、事农业经营 的收入功能弱化。就农业增效而言，在数量众多的农民从事小规 模经营土地的情况下，土地细碎化程度高，而且土地流转难以大 规模推进，农业科技、农机装备无法全面推广应用，难以达到规 模经济状态，土地和劳动力的配置效率低下导致农业效益无法大 幅度提升。简言之，农业劳动力数量众多，家庭经营规模有限， 致使农业劳动生产率低，土地产出效率不高，从而使土地承载的 收入功能弱化。尽管如此，由于农村尚未建立完备的社会保障体 系，目前，土地还是广大农民的基本生产生活保障，甚至大量转 移到城市的农村劳动力也因无法获得稳定的就业，并享受到城市 的社会保障，因而无法割舍与土地的联系，农村土地以凸现的保 障功能为

5、城市的发展做出另一种形式的贡献，仍然具有社会 “稳 定器”的功能，短时期内这一功能还无法被完全替代。2农地制度制约着农村改革发展多种制度安排。纵览改革 开放二十多年我国农业、农村乃至整个国民经济的发展历程，可 以发现农地制度的创新是国民经济发展的基础。在确立了以土地 家庭经营为核心的双层经营体制，重塑农村经济的微观基础后， 农村基本资源要素的配置效率大大提高，使得农村非农产业发展 劳动力流动转移成为可能，推进了农业现代化、农村城镇化和农 村经济社会的发展，进而又推动了国民经济各行业的持续稳定增 长。迄今为止，以家庭承包经营为核心的农地制度依旧是影响和 制约其他多种制度安排的最重要因素。仅以农村

6、金融制度和农业 科技服务为例，目前农民难以获得有效服务的原因固然是多方面 的，但农民拥有土地产权的残缺和经营规模狭小，农业资源不能 有效配置无论怎样也是症结之一。农民要获得有效金融服务，必 须拥有相应的抵押财产，但农民承包的土地不能成为贷款抵押的 担保物；对农民的科技服务最大的问题是农民很难享受到面对面 的服务，其原因也在于现有农地制度框架下，农户经营规模超小， 政府有限公共资源与数以亿计农户之间信息沟通、中介服务成本 过高，交易费用问题难以解决。反之，也可发现农地制度与其它 制度安排之间又互为制约，农地制度的创新、农户土地产权明晰 和权利膨胀以及农民经营土地规模扩张又有赖于工业化、城镇化 的

7、发展，有赖于农村劳动力转移、人口迁移，有赖于农村社会保 障制度的完善等。农地制度的创新同样取决于外部环境的变化。3. 土地关系仍是农村最基本的经济社会关系。上世纪9 0 年代中期以来，由于收入来源的多元化趋势，土地作为财产在农 民财产总额中所占分量有所下降。研究资料表明，从1 9 9 5年 到2 0 0 2年间，农村人均土地价值由4 9 4 4. 6元下降到了 3 9 7 4.3元，实际下降26%。但这并不意味着土地对农民 的重要性的降低，土地仍占农民总财产的31，是房产之外所 占比例最大的财产基础。同时考虑到土地承载着就业、保障等其 他财产所不具备的功能，可以认为，土地依然是农民最重要财产。

8、 同时，在农民之间、农村不同经济组织之间以及国家、集体和农 民之间，围绕土地形成了错综复杂的利益关系，仍是农村最基本 的社会经济关系之一。它并没有因为过去承包经营土地，要缴纳 相应的税费，而随着税费体制改革，农民承包经营土地还会获得 相应的政府补贴而发生性质上的改变。当然由于既定制度的路径 依赖特征，围绕土地形成的各种利益关系不断自我增强和固化。 农地制度创新需要尊重现有利益格局，在保障既得利益者权益的 基础上实现帕累托改进，使土地制度创新具有现实可能性。4. 产权明晰是农地制度创新最核心的内容。产权明晰是农 地制度的核心，占有、经营、收益、处置等土地权利束的集中或 分割，对农地制度安排的公平

9、性与效率有着深刻影响。目前，农 民所拥有的土地使用权不完整，是引发土地纠纷等诸多问题的主 要原因，一方面农民对土地只有使用、经营和产品收益权，而缺 乏相应的租赁、抵押等财产处置权，从而丧失了完整意义上的承 包经营权；另一方面，农村土地集体所有权也是残缺的，土地进 入一级市场、土地征占用，社区并不能凭借土地所有权获得相应的谈判地位，加上 社区和地方政府的行为不规范，必然导致大量的寻租行为产生， 导致侵占农民土地权益的事件大量发生，农民拥有的土地权益得 不到相应保护。因此，从当前和今后一个时期看，农民拥有完整 意义的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。二、外部环境变化使农地制度创新成为

10、可能作为我国农村最基本的制度安排之一，农地制度的变化调整 影响众多利益主体，涉及许多相关制度的重新安排，即使是微小 的调整也体现着深刻的逻辑内涵。进入新世纪以来，我国经济发 展出现的阶段性特征，国家经济社会发展理念的调整，涉农政策 的重大变化，都催生着农地制度创新的要求，经济社会的发展为 农地制度的调整创造了良好的外部环境。从趋势上看，农地制度 创新的可能性大大增加。1从发展理念和政策取向看。党的十六大提出了统筹城乡 经济社会发展理念，在十六届四中全会上，胡锦涛总书记进一步 提出了“两个趋向”重要论断，这标志着我国农业为工业提供积累 农村支持城市的发展阶段已经基本结束，工业反哺农业、城市支 持

11、农村的新阶段正在到来。城乡统筹的方略和“两个趋向”的重要 论断是我国发展战略和指导思想上的重大转折，它要求处理好新 阶段的工农、城乡关系，强化农业的基础地位，调整国民收入分 配格局，构建城乡统筹发展的体制机制。可以预见，随着新的发 展观念和政策取向的转变，特别是土地、劳动力、资本等要素资 源在城乡间自由流动的速度加快，资源配置效率的提高，以及城 乡统一的医疗、教育、卫生、社会保障制度的健全和完善，将使 农村土地承载的就业和保障功能进一步弱化，要求农地制度变迁 做出新的制度安排。2从经济发展的阶段性看。到2 0 0 3年，我国gdp总 量突破11.67万亿元，财政收入达到2万亿元，以人均gd p

12、达到1 0 9 0美元为标志，我国已经进入了工业化中期阶段。 一方面，农业在gdp构成份额中已经降到15%左右，农产品 贸易额已降到进出口商品总量的5%左右，在农民收入的来源构 成中，家庭经营纯收入的比例也由1990年的76%下降到2 003年的59%，这表明农业特别是土地经营的收入功能出现 了下降；另一方面，我国的城市化水平已上升到4 0%以上，尽 管农业劳动力仍占城乡劳动力总数的50%左右，但如果把从事 农村非农产业以及数以亿计的农村外出务工人员计算在非农劳 动力份额中，则产业就业结构偏差由3 0%左右降为15%左右, 这说明农业特别是土地经营的就业功能也大大弱化了。因此，随 着农业产出功

13、能的弱化，农村土地所承载的收入和就业功能是下 降的，这客观上降低了农地制度创新的成本。3从国家、社区和农民的土地关系看。最近几年，我国农 村税费改革迅速推进，目前全国已有2 7个省取消了农业税，到 2 0 0 6年可以提前实现取消农业税的目标。全面取消农业税后, 国家不收农业税，农民种地不纳粮，中国几千年来以农养政的时 代即将终结，其意义是怎么估价也不为过。然而，更重要的是取 消农业税，从根本上改变了通过土地经营体现的国家、社区与农 户之间的传统关系。国家不必再把土地作为“编户齐民”的主要依 据和索取农业剩余的载体，农民经营土地不但不需要继续向国家 纳税，向社区缴费，反而会因为经营土地获得补贴

14、等多项政府支 持。相应的土地收入、就业和保障功能也会出现此涨彼落的变化。 加上城乡一体化的发展，土地等要素资源的进一步优化配置，使 农村土地制度创新的可能性大大增加。4.从区域发展不均衡性上看。我国经济社会发展表现出明 显的不均衡特征，东、中、西几大经济带的差异很大。2002 年，我国东部地区人均gdp已相当于中部的2.08倍和西部 地区的2.63倍，上海市的人均gdp是贵州省的12.89 倍，农民人均纯收入是贵州省的4.18倍。这种由区域位置、 资源禀赋、发展战略等多方面原因引起的发展不平衡，对土地制 度的变迁影响也是明显的。在东部发达地区已经率先基本实现了 现代化，部分农村居民已经转变为城

15、镇居民，农地相应承载的就 业和保障功能弱化，但土地集约利用的收入功能以及潜在的财产 价值，使农地作为经济发达地区农村最大的财产载体地位却更加 显现。而在经济欠发达地区，农地承载的就业、收入和社会保障 功能在可以预见的时期内将继续潜存。换言之，区域发展的不均 衡性，为不同区域农地制度创新的不同范例提供了很好的基础和 条件。5从土地资源的配置效率看。当前农业的效益不高，主要 原因在于土地的配置效率低下。一方面，土地资源极为稀缺，2 0 0 4年我国耕地只有18. 37亿亩，人均耕地仅1. 41亩， 不到世界平均水平的一半；另一方面，尽管农业劳动力中大量是 从事非农产业的劳动力，但从事农业经营的劳动

16、力绝对数仍然偏 高，我国有农户接近2.5亿户，平均每户经营土地不到半公顷， 导致土地细碎化问题严重，资源配置效率不高。目前，农业劳动 生产率为第二产业的18和第三产业的14。因此，提高农 业产出效率，提高农业劳动力生产率，促进农业产业持续稳定发 展，需要一方面随着经济社会的发展，特别是工业化、城市化的 推进大量转移农村劳动力，分工分业，减少直接从事农业生产， 特别是土地经营的劳动力数量；另一方面，提升土地资源的配置 效率，形成专业化、区域化和规模化的农业产业格局，千方百计 地发挥土地的收入和就业功能。三、农地制度创新关键是推进农地使用权流转任何时期，农地产权束的完整性，以及构成完整产权的占有、 使用、收益、处分权在不同行为主体间的调整和分配都是农地制 度的核心。当前，强化农民的土地承包权益，在国家、社区与农 户之间形成清晰而有保障的产权边界，是农地制度变迁的基本方 向。就具体途径而言，使农民的土地权益能够通过市场经济的办 法得到优化配置，进一步推动农地使用权流转，是当前农地制度 创新和提高土地资源配置