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1、论违法建设综合治理一 【引言】城市发展，规划是龙头，建设是基础，管理是关键，执法是保障。违法建设不仅破坏着城市正常的建设秩序，而且严重危害着城市的健康发展。对其进行有效预防和管理控制已经成为当前城市管理工作中的一个“热点难点”问题，也是政府实施城市规划先导战略，维护城市规划严肃性和完整性，全面推进城市依法治市的需要。本文结合当前违法建设查处工作实际，从违法建设的概念、分类、特点出发，深刻剖析了违法建设形成的原因针对现实，提出综合治理违法建设的对策。【关键词】违法建设规划执法综合治理违法建设的概念与分类（一）违法建设的定义违法建设是行政管理中的常用概念，但在国家立法层面并无“违法建设”的专属概念
2、和相关定义。在法律上，“违法建设”这一常用概念对应违反规划行政许可规定的行为，并且对应违反规划执法、土地管理和建筑管理规定的竞合性违法行为。那么什么是违法建设呢?我们认为违法建设即可以是指违法建设行为，则它的含义是指未按规定取得有关规划执法部门、土地管理部门和建筑管理部门建设许可证或违反建设许可证进行建设的活动；也可以是指违法建设项目，则它的含义是指在规划控制区范围内，未经规划、土地、建设行政主管部门批准或违反建设审批规定的建设项目。（二）违法建设的特征1、违法建设是影响“城乡空间布局”的活动。建设活动是行政管理习惯的常用概念。在国家立法层面，建筑法确立了“建筑活动”的法律定义，指“各类房屋建
3、筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”，它与违法建设的“建设”所指向的意义并不同一。前者包含建造和安装两类行为，后者一般不包括安装行为，同时建设活动含义也超越“建造”在结构学上的意义，建设活动除土木结构的结构学意义外，还包括社会文化和社会美感布局诸意义。鉴于规划活动的目的在与“协调城乡空间布局”，在规划控制角度的建设活动，“违法建设应当是指影响城乡空间布局的活动。规划控制所称的空间布局，应当是指建设物和构筑物的空间布局。2、违法建设是违反城乡规划许可的建设活动。违法建设是违反规划控制导致空间结构改变的建筑物和构筑物修建活动。规划控制针对对于没有合法规划许可的建筑物和构筑物
4、。违法建设要么没有取得规划许可，要么超越规划许可，是违反规划许可的工程建设活动，而违章建筑是违法建设行为的物质后果。3、违法建设是竞合性违法行为。广义的违法建设，指违反城市规划法、土地管理法、水法、公路法、道路交通安全法、城市市容和环境卫生管理条例、风景名胜区管理条例等以及与之相配套的各地地方法规、规章明令限制或禁止的建设，是竞合性违法行为。“违法建设”不仅是规划控制的事务，也是土地管理和建筑管理上的事务，在法律上违法建设对应规划法律管理、土地法律管理和建筑法律管理规划、交通管理、广告管理、环境保护、水资源保护几个行政管理领域。（三）违法建设构成要件违法建设由以下四个要素构成，缺少任何一个就不
5、能称为违法建设。在一般情况下，违法建设构成要素如下：1、违法建设客体：指为违反规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规所保护而为违法建设所侵犯的社会关系。要确定违法主体的行为是否构成行政违法，必须首先确定其是否负有相关的法定义务。如根据中华人民共和国城乡规划法第四十条规定，建设单位或个人“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，建设单位或个人如果要建设，就必须申请办理建设工程规划许可证的法定义务，没有办理就侵害了国家对规划的管理制
6、度。依据客体所包含的具体社会关系数量为标准，可分为简单客体和复杂客体。简单客体指违法建设行为只直接侵犯一种具体的社会关系，复杂客体指违法建设行为同时侵犯了两种或者两种以上的具体社会关系；具体社会关系涉及到城乡规划、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管理、广告管理、民政管理等多个领域。2、违法建设的客观方面：简单讲是指违法建设主体违反规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规进行建设的行为，并实际地使所建造的建（构）筑物、道路、管线和其他工程出于违法状态。违法建设的客观方面说明了违法建设对法律法规所保护的社会关系造成侵害的外在表现。主要包含危害行为和危害结果，以及建设时间、地点、方法、
7、手段。3、违法建设的主体：违法建设主体必须具有法定责任能力的自然人、法人或其他社会组织。行政处罚法第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这里的案件事实应包括“何人、何时、何地、何事、何情节（轻重）”，“何人”即违法主体是谁。在违法建设案件中承担行政法律责任应是实质投资人，即一般情况下，违法建设的主体认定原则为：谁投资建设，谁就是违法建设的主体，不应是建筑的所有权人，承租等使用权人。4、违法建设的主观方面：指违法建设主体实施违法建设行为及其危害后果所具有的心理状态。违法建设作为一种行政违法行为，在主观方面只能由直接故意构成。在违
8、法建设主观方面有必要涉及违法动机和违法目的，动机是因，目的是果，动机是驱使人们去活动的内部原因，而目的则是人们通过活动所要达到的结果，可以说二者是因果关系。在违法建设的主观方面，有必要作进一步分析违法动机。动机虽然不影响违法建设的构成，但应该成为在具体处罚时予以考虑的一个因素。有的违法建设主体，系出于解决居住的实际困难而建筑；有的系出于解决谋生而建筑，如残疾人临时搭建为设摊；有的系出于个人爱好且带有一定公益性而搭建，如信鸽协会会员为饲养信鸽而搭建；有的是符合条件却受不了相关人员的拖沓甚至刁难而违法建设；而有的则主要是因为从事或扩大经营而建筑，有的则主要是为了享受而建筑，等等。显然，前几种动机在
9、一般人来看均属“情有可原”，而后二种情形则一般均属不符合条件，属违法故意比较明显且恶劣。在对违法建设进行具体查处时，有必要区别不同的动机采取不同的方法和措施，比如对于“情有可愿”的应在法定范围内尽量选择较轻的处罚措施，给予适当更为合理的宽容期限，而对于违法动机纯属无理甚至恶劣的则应相对给予较重之处罚，采取的强制力度可以适当大一些，以体现执法之威严（四）违法建设的分类对违法建设可以从不同的角度用不同的方法、标准可以对违法建设作出不同的分类，不同分类有不同意：1、按违法建设的主体类型为标准，可以将违法建设分为行政部门违法建设，企事业单位违法建设、村集体违法建设、个人违法建设。2、按违法建设的主观方
10、面为标准，可以将违法建设分为：住宅类违法建设；生产经营性违法建设，包括工业类、仓储类违法建设；商业、办公类违法建设，是指实际用于商业批发与零售、商业性办公、服务（含餐饮、娱乐）、旅馆、商业性文教体卫等营利性的建筑物及生活配套设施；公共配套类违法建设，是指实际用于非商业性文教体卫、行政办公及社区服务等非营利性的建筑物及生活配套设施；具有多种用途的违法建设；3、按所侵犯的客体为标准，可以将违法建设分为违反规划执法的违法建设、违反土地管理的违法建设、违法交通管理的违法建设、违法环保管理的违法建设、违法广告管理的违法建设、违法水资源保护的违法建设等；或者违反以上二个或多个法律法规的复合型违法建设。对于
11、这种复合型违法建设，从理论上讲，行政主管部门均有权查处，既可以单独查处，也可以联合查处，但对于同一违法状态一般来讲应避免无人查处互相推诿的情况发生4、按违法建设的客观方面为标准， 违法建设如果按时间可以将分为城市规划条例实施阶段的违法建设，中华人民共和国城市规划法实施阶段的违法建设，中华人民共和国城乡规划法实施阶段的违法建。违法建设存在的地域为标准，可以将违法建设分A.占城市规划道路红线、广场和道路交叉口用地范围的；B.侵占规划风景园林绿地和城市道路绿化用地的；C.侵占文物保护区范围用地或严重影响市容观瞻的；D.城市水源绝对保护区范围内违法建设的；E.侵占港区岸线河道绿化带范围内用地的；F.在
12、旧城区范围内见缝插针进行扩建、搭建住宅及附属用房的；G.严重影响市政设施、工程管线、高压供电走廊、消防、交通、环境保护和军事设施的；H.位于近期建设规划控制范围内的；I.严重影响相邻通风、采光而无法排除妨碍或者其他严重相邻纠纷的，J.在居住小区（组团）和统建地段内进行违法零星抬楼和搭建房的。 以违法建设是否已实际建成为标准，可分为已建成违法建设和在建违法建设。这里，对于“已实际建成”的标准可能会有不同的认识，一般认为，违法建设已完成结顶即为建成，并不要求完成违法建设的装饰工程。 以违法建设性质为标准分为：A完善类。是指对办理过部分规划、国土、建设手续，或者受到过相关行政处罚，并且符合相关建房政
13、策，但未办理任何手续等情况的违法建筑，认定其为程序违法，可以通过完善符合规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规，经处罚后给予补办相关建设手续。B整改类。是指对未办理任何建设手续，不符合相关建房政策或未办理临时建设许可的临时性工程项目。认定其为实体违法，可以通过整改符合规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规，给予处罚后补办相关建设手续。C强拆类。是指对严重影响规划实施，结构安全性鉴定不合格、有重大质量安全隐患，未办理任何手续且通过整改仍不符合规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规的违法建筑，坚决依法予以强制拆除。 以违法建设的方法手段为标准分为A少批多建。建设
14、单位依法取得一书两证，但在施工建设时，随意改变尺寸使得建筑“长高”“长胖”，往往表现在竣工验收面积超出规划工程许可证核定的准建面积。B. 未批先建。这类违法建设主要是指未取得建设用地规划许可证而占用土地的，或者是未取得建设工程规划许可证而施工建设的。C. 批东建西。建设单位报批与实际建设地点不相符合，这类违法建设往往以私人建房居多。D.批后违建。建设单位未按已经审定的图纸施工，改变建筑的外部形态（如建筑立面、色彩、朝向等）与使用功能。二 违法建设的现状及形成原因（一）违法建设现状1、违法建筑的建设特征：多”违法建设量多面广，特别是具有交通优势的近郊，违法建设占满了公路沿线的空闲地，正在向周边的
15、耕地发展，各类道路及工业园区规划到哪里，乱搭乱占现象就会迅速蔓延到哪里。如在浙江省2013年存量违法建筑面积为7726.635万平方米，估计实际量将超过1亿平方米，1亿平方米建筑面积相当于该省2011年商品房销售面积的3倍。快”违法建设设计简单，成本低廉，在交通方便、建材充足的条件下，往往一夜之间或短短几天就可以建成，而且建房者大多利用双休、节假日，令职能部门防不胜防。乱”违法建设都是根据自身需要随心所欲搭建的，根本不顾规划要求和安全的考虑，加之大量用于出租，造成环境卫生乱，社会治安乱，严重影响城市规划的实施。牛”当职能部门去阻止的时候，常听到理直气壮的反对：你们能把某某某有关系的拆除了，我们
16、就可以自行拆除，不然大家都要占，而且会越占越多！大有牛气冲天，不占白不占之势。2、违法建设的管理执法主体单一。应该说，出了违法建设城市管理综合执法机关负有很重要的责任。但是，违法建设单位个人的建设冲动很强，而一旦得到某一方面明的或暗的支持，特别是基层组织和社区、办事处的支持，其造成的反面阻力都是十分巨大的。执法部门面对面广量大的建设情况，在得不到基层及有关方面支持配合的情况下，独木难撑，一边是几个渠道默许、支持、疏导、放水，一边只有少数执法力量封堵，其效力可想而知。管理是执法的基础，执法是管理的后盾。没有基层的管理，就会出现法不责众的局面。试想社会治安若没有全社会社会治安综合治理防控体系作后盾，仅靠公安局抓人、逮人是很难稳定得住的。从这个角度来看。治理违法违规建设工作是一个综合性的社会问题，单靠一个或几个职能部门根本无法根治，必须动员和组织各部门的力量，
