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1、中国环境法制建设对环保投资和环保产业的影响 关键词: 环境法制/环保投资/环保产业内容提要: 本文回顾了我国3年来环境与资源法制建设的历程，从通过法律确立市场信心和直接引导资金进入环保领域等两个方面分析了环境与资源法制建设对环保投资和环保产业发展的影响，并指出了当前我国环境与资源保护法律在引导环保投资、促进环保产业发展方面的不足及其根源。在此基础上，从立法目标、立法框架、法律制度和法律实施机制等四个方面提出了今后我国环保立法的目标与方向。 从各国环境保护的实际历程来看,同一般的社会投资和产业发展不同，环保投资和环保产业是随环境与资源保护法律及相关政策措施的制定和实施所“引导”或者“转化”出来的
2、。探讨环境与资源保护法律同环保投资和环保产业的关系，对于进一步加强我国生态环保工作,实现国民经济又好又快发展，有重大的理论意义和现实意义。一、中国环境法制建设基本情况 经过30年的发展,我国的环境法治工作取得了重大的进展。我们以科学发展观为指导，坚持以人为本,将资源节约与环境保护确立为基本国策，努力建设资源节约和环境友好型社会,实现全面协调可持续发展。环境与资源保护法律从无到有，从少到多，逐步建立起了一个由宪法中的环境与资源保护条款、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章、国际公约和条约以及配套的标准等所构成的比较完整的框架体系。到目前为止,全国人大常委会已经制定了部有关环境与资源保护的法
3、律。国务院及其有关部门制定的环境与资源保护的行政法规和规章已达上百件。各地人大和政府制定的地方性环境与资源法规和地方政府规章达150多件。我国批准和签署的多边国际环境条约4项。 从环境与资源保护的整个过程来看，从规划、项目决策到污染物最终处置的整个过程来看，在各个环节都形成了一些重要法律制度。如在规划和计划环节,形成了规划的环境影响评价制度和环境保护规划、计划制度;在建设项目环节,形成了建设项目的环境影响评价制度和“三同时”制度；在生产、经营和污染治理环节，形成了排污申报登记制度、排污总量控制制度、排污许可证制度、排污收费制度、限期治理制度等。近年来,在清洁生产和循环经济理念的影响下，环境与资
4、源保护立法有了新的变化，调整生产技术和生产结构，从源头防治污染成为立法的重要方向。随着清洁生产促进法等法律的颁布实施,有关清洁生产审计、环境管理认证、环境标志等制度也逐步得到实施。随着可再生能源法和新的节能法的颁布实施,鼓励清洁能源利用和节约能源的一系列新制度得到实施。 二、中国环境与资源保护法律对环保投资和环保产业发展的影响 在近三十年的环境与资源法制建设过程中，各项环境与资源保护法从两个方面引导环保投资和环保产业发展。一方面是通过法律确立市场信心,引导形成环保市场需求；另一方面是直接引导公共财政资金和社会资金进入环保领域。202X年可再生能源法审议通过后2,初步消除了可再生能源投资的风险，
5、大大增强了社会各界对发展可再生能源的市场信心,可再生能源市场规模迅速扩大。02年，各类可再生能源开发规模增长迅速，风电0X年底吊装完成装机容量133万千瓦，比过去0年的总和还要多；太阳能光伏发电生产能力达到创纪录的30万千瓦，比202X年增长15万千瓦，超过世界生产能力的10倍;太阳能热水器生产能力达到8万平方米,比2X年增长200多万平米,累计使用量接近l亿平方米。各类投资主体纷纷增加了对可再生能源产业的投入,国内大型国有企业,包括国家电网公司、五大发电公司、三大石油集团、神华集团、长江电力、申广核、广州粤电等，纷纷进入可再生能源市场;一些民营企业也开始大规模进入可再生能源市场。同时,风险投
6、资和民间资本开始介入可再生能源投资市场。到02X年底，大约有0家可再生能源公司(或一些大公司的可再生能源部门）分别在纽约、伦敦、香港、新加坡和国内等主要股票交易所上市,总市值超过了200亿美元。由于政策和市场两方面的共同拉动，可再生能源装备制造业特别是风电和太阳能制造业发展迅速，上海电气、大连重工、东方汽轮机和哈尔滨电气等大型装备集团也开始进入可再生能源制造业，国际主要的风机制造企业或企业集团也开始进入我国的可再生能源市场。到202年底，我国已拥有70多家风电设备制造企业和大批配套厂商,其中18家已有兆瓦级风机样机，其中6家具有成机生产或集成生产的能力。年生产能力超过0兆瓦的太阳能光伏电池制造
7、企业超过1家，其中进入世界十强的家；太阳能热水器制造企业发展到30多家。 在直接引导政府和企业投资方面，环境与资源保护法也在发挥着重要作用。202X年修订的大气污染防治法,曾对修订草案的预期效果及需要的投资作了一些初步的估算。从当时修订内容来看,如果在法律公布后,执法到位,各项法律规定切实得到实施，预计将取得以下四个方面的成效:主要污染物排放总量在得到控制的基础上，开始逐年减少；重点城市大气质量明显改善；机动车排气污染得到控制;城市扬尘得到有效控制。实施有关法律规定预计所需投资是： 1.总量控制方面：控制酸雨和二氧化硫污染,实现到20X年使“两控区”3内二氧化硫排放量控制在000万吨左右的目标
8、,约需治理投资80亿元，平均每年投入80亿元; 2.重点城市污染控制方面:从当时个重点城市（扣除达标的1个城市)来看，可分为三类情况：第一类是沿海开放城市。如福州、汕头、苏州、湛江等，这些城市经济基础较好，大气质量也较好，实现大气质量达标不需要更多投入，平均约亿8亿元；第二类是特大城市,如北京、上海等，虽然经济条件好,但治理大气污染任务较重，实现达标需要较大投入，平均在25亿300亿元左右;第三类是其他城市，如郑州、杭州、青岛、桂林等,实现达标平均需投入15亿20亿元。综上所述，这34个城市若实现达标,约需投入1200亿1500亿元。3.机动车污染控制方面,初步研究表明，如果使机动车污染控制达
9、到国家新规定的排放标准,所需的控制费用约占国内生产总值的.3 07。4.扬尘污染控制方面,建筑施工扬尘污染的控制远比工业污染治理简单易行,只要严格执行法规制度,加强管理，不需要多少投入，就能够取得成效，根据北京市实例测算，防止施工扬尘费用仅占整个工程概算的0.1% 0.3%。虽然法律实施后的情况与原来预计不尽一致,但有关法律规定会引导大量公共财政和企业资金投资环保投资是确凿无疑的。近年来修订的固体废物污染环境防治法和水污染防治法虽然未作类似的估算，但其对环保投资和环保产业的实际影响作用是相近的。 22X0X年底,六年时间内，全国环境污染治理累计投资为096.3亿元。其中城市环境基础设施建设投资
10、6203亿元；工业污染源治理投资834.5亿元;新建项目“三同时”环保投资2亿元。 三、中国环境与资源保护法律在引导环保投资、促进环保产业发展方面的不足 当前,由于我国环境与资源保护法律本身的缺陷和法律实施的缺失,法律在引导环保投资和环保产业方面的潜力和作用还没有有效地发挥出来，尚不能为实现环境保护规划目标，落实环境保护规划的投资及其他各项保障措施，提供强有力的法律保障。其根源主要是:1.一些重要的环境领域尚处在无法可依的状况,不能确保这些领域获得市场注意和社会投资。这结领域包括循环经济发展、有毒化学品污染防治、环境污染损害赔偿、土壤污染防治、湿地生态保护、自然保护区的维护管理、生物安全等。同
11、时,法律规定大多比较原则，可操作性不强，阻碍了法律的有效实施,制约了法律对环保投资和环保产业引导效应的发挥。市场调控手段缺乏，缺乏激励环保投资和环保产业发展的经济激励机制。在这方面真正实施的只有排污收费、污水处理收费、电厂脱硫加价等几项制度和政策,并且存在制度设计上的问题。其他起抑制环境污染的环境税费和鼓励环境保护的环境补偿制度基本是空白。由于缺乏有效的经济激励手段和合理的制度设计，相应就不能有效激励企业进行环保投资,发展环保产业。.公众参与缺乏有效的立法保障,相应的社会调控机制尚未有效发挥作用，社会自觉的环保需求不足。在发达国家,以自愿协议、环境标志、信息公开和公众参与为基础的社会调控制度，
12、已经在法律上获得有效保障,成为政府、市场之外保护环境的重要社会调控机制,成为环保需求和投资的重要引导力量。.法律得不到有效实施的问题相当突出，法律规范的环保需求不能转化为“现实”的市场需求,不能带动相应的环保投资和环保产业发展。环境保护行政管理体制不合理,中央部门缺乏对地方部门的领导和制约能力;行政执法力量特别是基层的行政执法力量薄弱，执法不力，许多违法现象不能及时发现和制止;社会的守法意识还不够高,一些政府领导干部法制意识淡薄,干扰正常行政执法工作,为某些违法行为袒护；司法部门办理环境与资源保护案件的能力不足,办案不及时,处罚力度不够。四、中国环境与资源保护法律在引导环保投资、促进环保产业发
13、展方面的目标和方向 中国共产党第十七次全国代表大会明确提出了“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”的战略目标,明确提出了要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策,加快形成可持续发展体制机制。这相应对中国的环境立法提出了新目标、新方向。在今后长时期内,我国环保立法应当以保障人民身体健康、提高人民生活质量、维护国家生态环境安全和建立“资源节约型”、“环境友好型”社会为基本方向,以循环经济发展、环境污染防治和自然生态保护为重要领域,逐步形成涵盖全面、制度健全、法规与技术规范配套的环境法体系。.在立法目标上。应当从防治单项常规污染物和保护单项生态要
14、素,转向重视保护公众的健康和环境安全，转向重视保护生态系统的系统整体存在价值；从注重污染的末端治理转向注重生产全过程控制,注重优先采用资源效率和循环利用手段；从重视防治单项、局部的环境问题,逐步转向防治区域的和全球的环境问题;从注意防治生产过程的环境影响,转向同时注重防治生活和消费方式对环境的影响;从强调政府调控，转向政府调控、市场调节和社会调控机制相结合。2.在立法框架上。在总体框架上应当逐步形成由环境保护的基本法或者政策框架法、单项实体法和程序法等构成的完整法律框架。当前要把有关循环经济发展、生物多样性保护(包括生物安全）、资源节约和有毒有害废物监管等作为法律制定或者修改的重要领域。对每一
15、单项实体法律,应当大力加强配套行政法规、规章和技术规范的研究制定工作，形成由法律、行政法规、规章和技术规范所构成的配套体系，强化法律的可操作性,为严格执法和公正司法创造条件。根据各地区所面临的突出问题,应当努力制定一些更具有地方适用性和针对性的专项地方性法规。.在法律制度上。应当逐步建立起由政府调控、市场引导、公众参与等构成的比较完整的法律制度框架。要在已经基本建立的常规污染物行政监督管理制度的基础上，逐步建立和完善对危害公众健康和环境安全的各种有毒有害污染物质的行政监督管理制度；要建立和完善环境与发展综合决策制度和机制，包括绿色GP考核制度,以强制性的环境和资源标准为核心的产业指导和市场准入
16、制度等,增强政府在产业调整、资源利用和环境保护方面的综合决策和协调能力。在市场引导方面，应当逐步建立有关自然资源有偿使用和价格形成的制度,探索建立环境保护和生态恢复的经济补偿制度;建立和完善有关环境保护基础设施多元化投资、建设和运营的制度，提高环境保护公共服务的效能和效率；研究探索由资源税费、环境税费构成的“绿色税收”制度和资源、环境使用权的交易制度,逐步形成有利于资源节约和环境保护的市场运行机制。在引导和扩大公众参与方面，应当积极努力,逐步完善有关公民环境权的法律规定,保障公民健康权、知情权、检举权、参与权等各种权利；完善有关环境状况信息和环境决策信息公开化的制度规定,完善公众参与各种环境决策的法律制度和程序;完善相关民事、行政诉讼和
