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1、对应急管理绩效评价体系的一点思考在管理学中，绩效评价体系不仅仅是实现自我反馈，对绩效进行客观的、科学的、可量 化的衡量的工具，同时也是进行价值取向引导，落实理念和促进职能完善的顶层设计手段。 一个合理的绩效评价体系，不仅其制定的指标要能够合理的反映管理实践中所面临的情况， 还要在奖励制度上对参与者进行符合现实利益的引导，并塑造出真正健康的，可持续的价值 理念。应急管理的目的是应对和解决突发的、具有重大威胁的事件事故，以避免或尽量降低其 所带来的损失。如果从这一主旨出发，应急管理的内容应该要包含两个方面，一个是要如何 避免危机的发生，二个是要在危机已发生时如何正确的处理，以限制其不利影响。这两个
2、方 面理应同等重要，然而纵观国内近期的一系列危机事件处理，不管是舆情导向还是公众关注 度，都大大倾向于危机的治理，对危机的事前预防和事后补救却鲜有涉及，这既是我们的应 急管理理念比较落后，应急价值取向不够全面的反映，也是我们的应急管理绩效评价体系不 够完善的表现。一个完整的应急管理过程应当包括应急管理的发生、发展、处置、恢复。按照其时间顺 序，一个覆盖全面的应急管理体系应当要包括预防绩效、过程绩效、效能绩效和恢复绩效这 四个指标体系。这四个体系所应包含的内容如下：预防绩效：危机事件包含两类，一类是不可预测、难以防范的，一类是可以预测、可以 防范的。对于前者，我们固然无法扭转乾坤，但在条件允许的
3、前提下做好适度的准备。而对 于后者，充分的防范控制可以大概率地减少事件发生的可能或增强应对的手段，从而最大限 度的减少损失。预防绩效就是强调预防为先，事前控制。其主要内容包括有应急预案体系、 应急决策机构设置、应急执行系统预演制度、应急信息及咨询系统建设和应急预警预控系统 等方面。过程绩效：一旦事件发生，应急管理体系需要立即将应急预案付诸实施。实现对灾害事 件的紧急响应。在这一阶段，政府的组织绩效、协作绩效、监督绩效成为了关键要素。其中 组织绩效反映了政府各部门的应急执行和快速反应能力；协作绩效反映了政府管理系统的协 调有序度和系统整合能力；监督绩效则衡量人力、物力、财力、信息资源的公开性。效
4、能绩效：在采取了若干应急措施对灾害事件加以干预之后，具体执行效果是怎样，需 要通过应急处置效能指标、政府声誉升降指标、媒体评价指标、利益相关者评价指标来综合 考量。以反映突发事件初步的控制绩效。恢复绩效：突发事件平息后存在一个较长的恢复期，在恢复期里，受害地区和人群的学 习效能、社会保障、社会援助、制度完善是否及时跟进，也是至关重要的。这些指标，重在 评价政府的事后控制能力，评价受害地区恢复或重建生产和生活秩序的状态水平，群众恢复 生理、心理健康的状况，以及原有制度缺失和“短板效应”是否及时弥补。中国的应急管理，从实践上来看，目前还多是由行政一把手牵头、以政府为主导的政治 动员式的应急管理机制
5、，运作也大体遵循一种“领导重视，靠前指挥”的执行逻辑。在这种 执行逻辑下，在应对已发生的突发事件一般都能爆发出高超的资源调度能力和对事件的深度 干预能力。从绩效的角度看，即过程绩效表现突出，一把手负责地权力中枢体制可以轻易突 破常态管理时不同部门的制度屏障，以指挥权上移的形式将可利用的资源瞬间整合，形成一 个行动统一、功能完备、运作灵活、力量强大的临时管理机制。使政府应对突发事件的反应 能力和执行效率都大大的加强了。然而，与突出的过程绩效对应的，中国的应急管理在预防绩效、效能绩效和恢复绩效上， 表现只能说平庸甚至是相对不足。我们经常可以发现，某些类似的灾害在同一个地区反反复 复的发生，每一次政
6、府都如临大敌严阵以待，施以雷霆手段勉力破解。舆论和媒体一致称赞 指挥得力反应迅速，使灾害得到了有效的控制。诚然，从过程绩效的角度来看，这并没有错。 但以完整的绩效评价体系来看的话，过程绩效的权重过大其实使整个应急管理机制运作在一 个低水平上。如果针对这样的事件在预防绩效和恢复绩效上能够有更好的体现，那么这类灾 害的频度和烈度都会大大降低，其潜在威胁反而能最大化解。如果在效能绩效上能取得更多 实绩的话，可以大大提高公众对事件的应对能力，从全社会的层面上提高应急保障能力，即 减小政府的负担和管理成本，也能培养对应急管理的正确认识。中国之所以存在目前这样应急管理绩效评价体系不平衡，不健全的问题，主要
7、存在以下 几点原因：一、中国政府的行政体制仍然是以政府为主导的，全面管理社会各项事务的大政府，虽 然我们这些年在建设服务型政府，加强社会治理能力上取得了诸多实绩，但传统的路径依赖 仍然存在，这意味着大多数社会事务的运转依然是围绕着政府为核心的指令执行模式，在这 种模式下，应急管理绩效评价体系的建设主要还是依赖于政府的意志。而从强政府的角度上 来看，执行强力救治容易做好，而预防绩效效能绩效恢复绩效需要在常态管理时就持续的投 入，而成效却只有在突发事件发生时才能显现，投入回报周期长效果也不明确，加之还有削 弱政府权威的潜在可能，因此政府推动这类环节的绩效评价体系的意愿不强。二、中国的社会组织发展不
8、完善，使完整的应急管理绩效评价体系缺少必要的零件。应 急事件的预防、监管、和恢复类工作是需要一定的专业技术和独立性的工作，只有保障从事 这类工作的机构的专业性和独立性，才能较为正规的开展这类工作，并不受干扰的得到准确 而又客观的量化评估。当前中国的各类社会组织尚处于萌芽阶段，不管是组织的成熟程度还 是活跃程度尚不足以对政府以外的公共服务进行有效的填补，使完备的应急管理绩效评价体 系尚缺乏基础。三、社会整体对应急管理目标的理解，尚处在狭义的在灾害中保护公民的生命和财产的 阶段，而对于政府的执政能力、运行功能和公信力关注不足，这样的价值偏好使得社会关注 度聚焦在灾害发生时的政府执行效率，而忽略了在
9、灾害防治，社会救助，效果评估方面的工 作，使这方面的绩效不被重视。要完善中国应急管理绩效评价体系的建设，我认为现在应该以价值导向取代现在的政策 导向来布署整个应急管理机制框架，即应该以一种全局的视野来评估整个应急管理体系的实 效，将应急管理的注意力从如何与危害做斗争升华到如何最大化地保障公众的生活免受各类 潜在的风险影响，在这样一种价值理念上建立应急管理绩效评价体系，以应急管理绩效评价 体系的建设来带动整体应急管理机制的完善。从而促成我们全局应急管理水平的提高。具体 的措施有：一、将应急灾害防治给予足够的重视，政府相关的应急管理机构应该常态化地开展调研、 考核演练等相关工作，将其工作绩效纳入政
10、府绩效评价体系，使应急管理部门既使在日常也 是一个有可为的部门。二、继续推动政府服务改革，实现政府从当下的管理模式到为治理模式的转型，将诸如 风险评估、舆论监督、慈善事业等相关公共服务让渡给社会上的相关非盈利组织，在政策上 给予必要的引导和扶持，促成社会自救自愈能力的成长，从而反过来敦促政府的应急管理绩 效体系的完善。三、向公众普及各类防灾救灾教育，塑造具有风险意识的价值观，使社会整体对灾害的 预防、监察和恢复形成认识和需求，对于公共管理而言，任何一方面成熟的制度必然是建立 在公众具有足够的认知和参与度的基础上，应急管理也不仅仅是政府单方面的责任，而且正 是因为它与人民的安全和利益息息相关，其运行的好坏公众也会得到最直接的体验，因此他 们有权利也有义务在应急管理体系获得一定的角色地位，在应急管理的绩效评价中也最有发 言权。对于中国当下而言，应急管理绩效评价体系的突破在于如何将应对公共危机的公关能力 和政府体制的创新结合起来，对于目前既有的体制而言，虽然其在应对危机的过程中的绩效 值得肯定，但更重要的是打破目前既有的习惯和思维定势，充分认识到从全局角度下观察到 的短板，从而实现更加完善的应对危机的路径。而完善和拓展应急管理绩效评价体系的内涵 和处延，我认为是完善我国应急管理机制的重要环节。
