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1、公路养护市场化的分析与探讨二一六年一月目录一、国外公路养护发展历程及经验1（一）、发达国家公路养护发展模式1（二）、国外公路养护管理经验借鉴7二、我国公路养护市场化改革9（一）过去的发展10（二）目前市场化改革存在的问题12（三）交通部对养护市场改革的规划121、改革预期及展望122、改革的思路153、养护市场政策体系框架设计154、规范养护市场管理主要对策措施16三、我们对养护市场的认识及思考21（一）、公路行业发展现状21（二）、养护市场前景分析21（三）、对公路养护市场化改革的思考231、顺应改革取得的成功232、公路养护现有管理模式的缺陷与不足243、养护市场发展的必然趋势27四、公司
2、发展思考29（一）、我们的优势301、起步最早、经验丰富302、专业齐全、业务覆盖面广、科研实力强303、具有稳定的市场资源304、总承包模式的实践者，有丰富的项目管理经验30（二）、主要业绩311、行业技术标准及规范编制312、桥梁工程313、道路工程314、隧道工程365、科研成果及科研课题36（三）、未来发展方向361、以科技研发和人才培养为发展核心362、完善公司养护从业资质383、积极争取参与养护行业技术标准及规范编制384、重视道路、桥梁、隧道管理信息系统的研究385、拓宽岩土等其他专业的研究，使技术实力更全面396、逐步制定和完善项目总承包管理制度、建立全产业链质量保证体系391
3、一、国外公路养护发展历程及经验国外发达国家的公路发展大致经历了四个发展阶段，即：19世纪末到20世纪30年代的普及阶段、30年代到50年代的改善阶段和50年代到80年代的高速公路和干线公路高速发展阶段。第四阶段是从上世纪80年代末90年代初以来，提高通行能力和服务水平的综合发展阶段。这个阶段公路的大规模建设已经结束，重心逐渐转移到进一步完善公路网络系统和维护改造已有公路设施阶段，养护也成为了现阶段的重点。从上个世纪90年代左右开始，西方发达国家为了解决公路养护管理工作中养护和管理权责不清的矛盾、精简日益庞大的公路管理机构、提高养护资金的使用效率，各国均进行了不同程度的公路养护市场化改革，实行养
4、管分离的管理体制。（一）、发达国家公路养护发展模式美国：美国公路实行三级管理体制，即联邦政府、州政府、地区政府。公路的建设、养护和管理，以州及地方政府为主。州际高速公路及国家公路系统由联邦公路管理局规划，各州负责项目实施及运营管理。各州运输厅除了落实联邦资助公路的建设和管理外，就是负责地方公路的建设和养护。美国农村公路的管理主要集中在州及其以下各部门。美国的公路养护分为交通维护和专项养护两大类。其中交通维护是指为了保持公路通畅而进行的日常性路面检查、清理和排障，类似于我国日常养护、小修保养和应急处置。其他养护工程都归为专项养护，包括大中修和特殊专项养护工程等。对于专项养护工程，一般委托给社会化
5、的专业养护公司承担。公路管理机构以业主的身份负责承包工程的谈判，并监督合同执行和验收工作。交通维护一般有两种组织形式：其一，州公路管理机构直接负责，目前美国大部分州都是这种模式。其二，由州公路管理机构整体发包给私人养护公司，目前美国许多州开始趋向于借鉴这种模式。各州按照资本运营方式建立了专业的、集约化的养护公司，养护公司的组织，考虑了从驻地到作业现场距离及许可的服务时间的因素，在人员及装备配置上充分体现了技术密集型，在技术人员和技术工人中充分考虑了各种维修技术和技能需求的覆盖。装备也是从小到大，从独立作业到集中作业全套配置。这种承包养护的优点：可以使州交通厅养护管理机构人员精简，人员费用、养护
6、费用降低，节约的经费还会逐年增加，养护投资更趋合理；养护承包期内路况可以得到较好的保障，路面及构造物得到较好的改善。缺点是：一旦私人承包经营不善中途撤出，政府需要重新选择承包商，使养护的连续性中断。瑞典： 瑞典国家公路由瑞典国家公路局负责建设和养护。瑞典国家公路局（SNRA）是国有公路唯一管理机构，类似于我国的原交通部。国家公路局于1992年决定进行改革，把养护从管理中分离（即管养分离），引进竞争机制，这样公路局分为两部分，一部分为业主部分，一部分为承包人部分。业主部分负责建养的宏观管理，承包人部分改制成商业化公司。业主部分负责建养的宏观管理，承包人部分改制成商业化公司。改革前全瑞典共有260
7、个养护基地，8500个职工，改革后，养护部门只有200个基地，5000名职工。全国公路管理区域重新划分，取消按行政分区的办法，改按地理划分为7个区，每个区设一个地区公路分局，管辖地区公路。改革后，公路局从日常繁琐的养护中抽身出来，职责更加明确，人员得到精简，养护费用较改革前减少了10%15%。瑞典公路养护的市场化表现在成立养护公司和实行养护招投标，1992年机构改革开始后，具体过程为：养护基地重组养护公司（Pro-duktion，属国有公司）养护公司分离，推向市场。目前瑞典养护市场主要有四大养护公司，分别是Pro-duktion、NCC、NAA、PEAB，其中NCC是一家跨国公司，PEAB是一
8、家私人公司。瑞典养护机构改革，也是分阶段逐步进行的，共分为四个阶段：（1）没有竞争的阶段；（2）设备租赁阶段；（3）部分招投标阶段；（4）全面招投标阶段。现在瑞典已经实现了完全的市场化运作。瑞典的养护工作分为常规养护、阶段性养护、紧急养护三种。招投标一般分为常规养护招投标和阶段性养护招投标。养护招投标工作由各地区公路局进行，总部派人指导。常规养护的合同期一般为5年，采用3+2或4+1，也就是说先与承包人签订3年或4年合同，然后根据承包人的情况、条件变化、工作业绩进行综合评定，以决定是否续签合同或更换承包人。招投标中强调公平和竞争，邀请承包人进行考察、投标，递交投标文件，业主方根据承包人投标文件
9、邀请有关专家对承包人进行综合打分，根据打分结果与承包人的报价，最后决定中标单位。值得一提的是，瑞典国家公路局认为，不能花太多的时间和精力去监督承包商，因此，养护工作并不实行监理工程师制度。虽然地区公路局会派人进行抽查，但养护工程质量保证主要依靠承包人的质保体系和社会举报制度。英国：英国公路署成立于1994年4月，总部设在伦敦，主要负责英格兰高速公路和干线公路网的规划、投资与管理。英国的公路网由两类道路构成：公路署管辖的高速公路干线公路，以及由郡、区议会管辖的地方道路。从上世纪80年代开始，英国进行了一系列政府治理创新。经历了三个阶段：第一阶段，1986年至1996年，英国取消了4个规模较大的地
10、方道路管理部门，取而代之的是小规模的管理部门，主要是干线公路所经县、郡、市的当地政府。这样一种新的机制被引进了，4个区域中每个区域都要通过竞争性投标确定一家咨询养护代理公司。各区域代理机构的首要职责是编制定期养护合同文件，然后，通过招投标确定每个区域的定期养护承包商。第二阶段，1996年至1999年，英国公路局开始将全国重新划分为24个养护区域，并不再让地方政府进行养护。每个区域选定一个养护代理和养护承包商。养护代理和承包商都要通过竞争投标确定，分别与公路局签订合同。养护代理合同一般为3年，可延长至5年，养护合同一般为3年或4年。第三个阶段为90年代末期至2004年，英国公路局重新将养护区域划
11、分为14个，并且将养护代理和养护承包商的职责合为一体，实施一个合同管理。新的合同为5或7年，使其更具商业竞争力。英国的公路设计、建设、养护和管理模式灵活多样，有以下几种典型合同模式。第一，单纯施工合同。其特点是不包括设计等前期工作，仅是一个施工合同；工程设计和监理工作，由业主聘用其他公司完成。由于设计与施工由不同公司负责，在施工过程中，如果承包商有适当的理由提出设计变更，增加工程量，承包商就能通过索赔获得追加款项。第二，设计+施工合同。其特点是把工程设计和施工任务合在一起，由同一家承包商负责设计和施工；在施工过程中同样允许变更设计，但是变更必须是业主提出的，承包商才可以获得索赔，如果是承包商提
12、出，那么变更引起的额外费用必须由承包商自己负担。第三，养护代理合同和养护承包合同（MA/TMC合同）。在区域内选择一个养护代理和一个长期养护承包商。养护代理主要负责代表业主实施养护管理，长期养护承包商主要负责养护作业，合同期限一般为3年。第四，管理代理承包合同（MAC合同）。该合同是目前英国公路养护管理中最常用的合同形式。合同范围包括路网管理、日常性和周期性养护、设计与施工活动。基本思路是承包商在承包期间内对其作业活动从开始到结束负责到底，例如，在开展设计和施工活动时，不仅要考虑实际情况，还要考虑到将来养护维修中发生的费用。典型的MAC合同金额在3000万英镑至5000万英镑之间。合同期限一般
13、为5年，最长可至7年。第五，设计+施工+投资+运营（养护管理）合同。即DBFO合同，目前英国有部分路段采用此种合同方式。DBFO合同的特点是承包商负责对公路进行设计、承建、投资和运营，包括对公路的日常养护、后期的改善工程全面负责，合同期为30年，合同期满后承包商将公路交还给政府；政府在这30年间逐年向承包商支付“影子过路费”；按DBFO合同修建的公路不设收费站，司机无须直接向DBFO承包商缴费，国家每年从税收中划出一笔款项，通过国家公路署支付给DBFO承包商，这笔款项称为“影子过路费”，它实质上是政府对承包商的回报；国家公路署作为业主与承包商签订合同，承包商负责向银行和金融机构贷款，并聘请顾问
14、，咨询交通预测、保险、税收等事宜；这类合同将设计与施工交由同一家承包商，因而可以提高施工效率，减少建设费用；由于后续经营养护工作由承包商负责，他就必须保证工程质量；另外，由于建设费用由承包商自行解决，政府只需建成后30年内逐年偿还，就大大减轻了建设阶段政府的融资压力。英国的公路管理机构没有专门的养护队伍，所有养护作业和路况检测、决策等技术服务，均通过招标委托承包商或专门的技术公司完成。为了简化招标工作和便于进行合同管理，运输部门编写了自己的公路施工和养护合同文件范本，招标和评标的具体工作由养护代理按照运输部规定的程序办理，养护代理在养护施工合同中处于业主的地位。通常情况下，合同授予符合标书要求
15、并且报价最低的投标人。承包商和技术公司的信誉在公路署的档案中可以查到，公路署保存有公路承包商各方面的记录，包括详细的财务状况、以往完成的工程情况、目前及今后可能承担的项目合同类型和大小等。这些信息可作为业主挑选承包商投标名单的参考依据。英国养护体制的优点是：管理层次清楚，责任明确，突出了政府的审查和评估职能，把养护管理职能下放给养护代理，引入竞争机制。其缺点是：不同地区的养护代理制定的养护计划、养护技术标准不易统一；养护代理与承包商的关系不容易被公路机构考察，但随着更为综合的管理代理合同（MAC合同）的普及，管理代理与养护作业承包商逐步整合为一体化，这个问题已得到较大程度的改善。加拿大：加拿大交通管理体制采用三级政府管理模式，它们分别是联邦、省和市交通主管部门，上下级之间没有隶属关系，各自按照有关的法案履行职责。近年来，联邦政府将公路运输的部分职能委托给省政府代行管理，形成联邦与省共同管理。其中联邦政府只负责由联邦直接投资建设的特殊性公路的管理，如国家园林大道、军事公路等。在上世纪八十年代末之前，加拿大交通行政管理部门人员编制宠大，各省均设有MOT，相当于我国各省的交通运输厅，MOT下面按行政区域划分也设有地方MOT，相当于我国各地市交通局。地方交通局的养护管理部门又下分三个职能部门：一是日常养护部门；二是公路加固维修部门；三是重
