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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。关于档案行政执法主体及依据的思考 黄禹康 摘要。档案行政执法是档案法律法规赋予档案行政管理部门的权利和义务，是档案行政管理机关落实档案法律法规、规范社会档案行为、实行宏观管理职能的重要手段;是促进档案部门加快“三个体系”建设，发挥档案工作服务经济社会发展的重要保障；是确保档案事业依法、持续、健康发展的一项行政强制行为。因此，各级档案行政管理部门必须严格依法行政，在执法主体、执法依据、执法程序等方面符合法律法规、规章的要求，以推进档案事业全面、协调、健康发展。 关键词:档案；执法主体；执法依据 档案行政执法是档案法律法规赋予档案行政管理部门的权利和义务，是档案行政
2、管理机关落实档案法律法规、规范社会档案行为、实行宏观管理职能的重要手段；是促进档案部门加快“三个体系”建设,发挥档案工作服务经济社会发展的重要保障；是确保档案事业依法、持续、健康发展的一项行政强制行为。因此，各级档案行政管理部门必须严格依法进行,在执法主体、执法依据、执法程序等方面符合法律法规、规章的要求，否则,就会造成无效执法，甚至违法执法，给档案事业的发展造成负面影响。1明确档案行政执法主体,不断强化档案行政执法 档案行政执法主体是指依法享有的档案行政执法权,以自己的名义实施档案行政管理活动,并能够独立承担由此产生的法律责任的组织，它的产生必须有合法的依据。档案法第六条明确规定：“国家档案
3、行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调，统一制度，监督和指导。”“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”与此同时,档案法实施办法对各级档案部门的职责进行了细化，强调县级以上档案行政管理部门具有“依法查处档案违法行为”的职责。1992年月30日,国家档案局颁布的档案执法检查暂行规定中规定:“国家档案局和县级以上档案行政管理部门是国家贯彻并监督执行档案法规的机关,依法行使档案执法监督和检查,并依法对违反档案法规的行为进行查处。”998年1月2日,颁布实施的湖南
4、省档案管理条例也明确规定，对违反档案法规的行为“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”由此可见，县级以上各级档案行政管理部门是档案行政执法的主体,它在法律法规的授权范围内独立行使档案行政职权，有权以自己的名义作出档案行政处罚决定,并承担由此引起的法律责任。 由于档案工作涉及面广，国家各有关部门制定了不少切合本系统档案工作实际的档案行政规章，国务院制定的其他领域的行政法规也有一些涉及档案工作的条款。总体上说，这些法规、规章与档案法基本协调一致,明确了档案行政管理部门作为档案行政执法的主体地位,但与
5、档案法律法规相矛盾的现象也并不少见。一种情况是明确业务主管部门为档案行政执法主体,如，02X年1月30日，国务院颁布的建设工程质量管理条例规定，建设工程档案管理中的违法行为由建设行政主管部门实施行政处罚；202年月日，建设部修订的城市建设档案管理规定也明确各级建设行政主管部门为城建档案执法单位;99年11月22日,国家土地资源管理局、国家档案局联合发布施行的土地管理档案工作暂行规定规定,对“没有及时进行土地管理档案资料的形成积累、整理和归档工作的单位,由土地管理行政主管部门提出警告或者通报批评,造成严重后果的单位领导人由其上级机关给予行政处分”;202X年3月14日,国家水利部、国家档案局发布
6、的水利档案工作规定明确“对于违反档案法律法规的单位或个人,上级主管部门可采取通报批评等方式限期整改”；另一种情况，是确定业务主管部门与档案行政管理部门联合作为档案行政执法主体,如国家技术监督局、国家档案局联合发布的技术监督档案管理办法规定“如对档案有损毁、丢失、涂抹、改写、倒卖、泄（失)密、违法携带出境、侵权等行为，视情节轻重，由技术监督行政主管部门会同当地档案行政主管部门对当事人依法查处”。如果按第一种情况由专业主管机关行使档案行政执法权，则造成了档案行政管理部门在档案行政执法过程中的缺位;如果按照第二种情况,由专业主管部门和档案行政管理部门共同执法,则又容易引起扯皮，影响执法效率。事实上,
7、档案法第七条明确了机关团体、企事业单位和其他组织对所属机构的档案工作具有监督和指导职能,但并未授予这些部门档案行政执法权。在实践中,此事也引起了有关方面的高度重视。全国人大档案行政执法检查组在上海检查时，曾向上海市政府领导明确指出：“档案行政管理部门与城市建设等其他专业部门在档案工作上需要理顺关系，在一个行政区域内，一种行政行为只能有一个行政机构和执法主体。档案法并没有委托任何其他部门和机构行使执法权，档案工作不应多头管理，政出多门，档案部门和其他部门的关系,政府应出面协调，依法定位。”当然,如果档案违法行为的当事人在违反档案法律法规的同时,违反了其他法律法规，则可能引起执法主体的变化。例如，
8、档案违法行为如果已触犯刑法，那么,这一类违法行为不管是档案部门先发现还是司法部门先发现，最终，必须由司法部门来处理；又如，在利用档案过程中如果泄露了国家机密,则应由保密部门来查处；再如，档案法第二十五条规定:“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关予以没收，可以并处罚款。”之所以这样规定，是因为这一类行为本身就违反了中华人民共和国海关法的有关规定,由海关作为执法主体合情合理,这种类型的案件中,执法主体的变化是因为档案违法行为的性质发生了变化形式上是档案违法，实质上触犯了其他法律法规,这并不能改变档案行政管理部门作为处理档案违法案件的执法主体地位。 2把握档案行政执法依据,不断推进档案行政
9、执法 根据有关法律法规规定，档案行政执法的依据主要有以下几种：(1）档案法;（2）相关法律,主要包括除档案法以外的其他法律中涉及档案及档案工作的条款，以及档案行政执法过程中必须遵守的程序法,如行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法等;（）档案行政法规,如中华人民共和国档案法实施办法；（4)地方性档案法规,如湖南省档案管理条例;（5)档案规章，如湖南省档案科技研究项目管理暂行办法;（6)规范性档案行政文件,如湖南省委办公厅、省政府办公厅关于进一步加强新时期档案工作的意见。从理论上讲,这些法律法规所规定的内容应互相一致、互为补充。但在实际工作中，由于有些立法机关在立法过程中对档案法律依据研究不够，往往
10、囿于本地、本部门利益，设定了一些与档案法律法规不相一致的内容，或者由于一些效力层次较低的档案法规依据制定时间早于一些较高层次的档案法律依据，结果造成了相互不一致的情况。 2.1关于其他法律法规体系规定与档案法律法规体系的不协调。建设工程质量管理条例第五十九条规定：“违反本条例规定，建设工程竣工验收后,建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。”湖南省重点项目档案验收办法第十九条规定:“凡不按照规定编制和移交重点工程档案的部门和单位,根据国务院建设工程质量管理条例第五十九条规定，由建设行政主管部门或者其他有关部门处万元以上1万元以下
11、的罚款。”湖南省关于进一步加强各类建设工程档案管理的规定第七条规定：“凡不按照规定编制和报送各类建设工程竣工档案的部门和单位,根据国务院建设工程质量管理条例第五十九条规定,处1万元以上10万元以下的罚款。”然而，根据档案法、档案法实施办法及湖南省档案管理条例规定,“不归档”或“不按期移交档案”的只能给予行政处分，并不可以实施行政处罚。这样,对于不按期移交建设项目工程档案的违法行为，既可以由档案部门按照档案法规给予行政处分，也可以由建设部门按照建设法规给予经济处罚，相同的违法行为因不同的执法主体引用不同的法规而出现不同的行政执法结果。 2.2关于地方性档案法规与档案法、档案行政法规的不协调。一是
12、行政处罚的范围不一致。按档案法、档案法实施办法规定可以实施行政处罚的行为主要有五种情况：(1)损毁、丢失属于国家所有的档案；(2）擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案;(3)涂改伪造档案；()擅自出卖或者转让档案；（5)倒卖档案牟利或将档案卖给、赠送给外国人。其中,前三种档案违法行为必须发生在利用档案馆档案的过程中才可实施警告、罚款等行政处罚。在我国，不少省市区地方档案法规的设置特别是在档案行政执法的实践中，对前三种违法行为的处罚与档案法不一致，在行政处罚范围突破了“利用档案馆档案”的这一限制。也就是说，在机关、国有企事业单位档案室中，如发生了上述前三种违法行为,都实施了一定的行政处罚
13、。若严格按照档案法的规定,这岂不是违法执法行为吗。根据中华人民共和国立法法的规定，档案法、档案法实施办法的效力要高于地方性档案法规，如果按照地方法规对上述前三种违法行为实施行政处罚,能否在法律上站得住脚，值得商榷。二是罚款数额的不一致。由于一些地方档案法规的制定是在档案法实施办法修改之前,所以,在罚款的数额上与档案法实施办法不一致,如湖南省档案管理条例规定的罚款数额为：单位500元2万元,个人00元0X元,与档案法实施办法规定的单位1万o万元,个人500元5000元不一致。当然，湖南省档案管理条例所规定的罚款标准低于档案法实施办法，根据相关法律法规规定应该是有效的，但是,如果遇到重大档案违法案
14、件，我们还是可以按照档案法实施办法的罚款标准予以处罚。 top 2.关于档案法律法规与行政规章之间的不协调。相对于档案法律法规而言,档案规章数量较多，由于不少部门本位主义思想的缘故,因而出现与档案法规不一致的现象较多。如前所述,不少部门档案行政规章将业务主管部门作为档案行政执法的主体，就是一种违反档案法律法规规定的现象。另外，有些规章在档案的管理、对违法行为的处罚等方面也有与档案法规不一致的地方。如194年1月2日，国家外经贸部、国家经贸委发布的外商投资企业档案管理暂行规定第十四条规定，对“损毁、丢失或擅自销毁应当归档保存的文件材料和档案”和“涂改、伪造档案”的可以实施行政处罚,这与档案法的规
15、定不相一致，外商投资企业的档案既不是国有档案，也不是档案馆的档案，对其实施行政处罚无法律依据。 2.关于档案规章之间的不协调。如同属城建档案的行政规章,17年月2日，国家档案局发布的城市建设档案归属与流向暂行办法与建设部制定的城市建设档案管理规定存在着许多矛盾。城市建设档案归属与流向暂行办法规定“城市建设档案的报送与接收由档案行政管理部门进行监督、协调”,对违法行为“由县级以上档案行政管理部门依照中华人民共和国行政处罚法和中华人民共和国档案法给予处罚”。而城市建设档案管理规定则规定,城市建设档案由建设行政主管部门管理,对违法行为由建设行政主管部门给予行政处分,未按规定移交工程档案的，依照建设工程质量管理条例的规定处罚。 2.5关于档案法规与有关程序法的不协调。这主要是由于档案法规的制定时间早于某些程序法的原因造成的。如条例规定“当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内”申请行政复议,这与行政复议法规定的“六十日内提出行政复议申请”不符，主要是因为条例的制定要早于行政复议法。在实际工作中，我们应按照行政复议法的规定办理。 法律法规、规章的不协调、不一致,会影响到档案行政执法效率,给档案事业造成负面的影响。对于如何协调统一法制,立法法设计了三种解决机制，一是明确了五个法律通用
