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1、资源变化预测与保护调研报告 前不久,国家土地督察南京局联合中国农业大学、南京农业大学和XX省土地勘测规划院等单位,共同完成了江苏、安徽、江西三省耕地资源变化预测与保护研究课题,通过对近年来三省经济社会发展与耕地增减变化之间的规律研究,预测今后一段时间内耕地资源的变化趋势，在此基础上提出了有效实施土地督察、加强耕地资源保护的政策建议，也为地方政府处理好经济社会发展与耕地资源保护的关系提供了参考依据。本期刊发其课题报告的部分内容，以飨读者。 耕地是人类赖以生存和发展的重要资源。我国是一个有着13亿人口的大国，立足国内耕地资源，实现粮食基本自给，始终是经济发展、社会稳定和国家自立的基础。我国改革开放
2、以来,随着人口增加、经济增长和工业化、城镇化加速,大量耕地流失。如何协调耕地保护、经济发展和环境保护的矛盾，一直是亟待解决的课题。在新的时代背景下，从土地督察工作的视角,针对督察区域经济社会发展和耕地资源禀赋现状，开展耕地资源变化预测与保护研究，对更好地履行土地督察职能,促进经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。 用地需求强劲,耕地减少明显 当前,我国正处于工业化快速发展时期，各类非农建设对土地的需求不断增长,加之农业结构调整、生态退耕和自然灾毁等因素,耕地逐年减少。江苏、安徽、江西三省虽然耕地资源禀赋、区位条件和经济发展状况各异，各类增减因素所占的比重也不尽相同，但近年来耕地量变化的总体趋
3、势趋同,都呈现出快速下降态势。 X省位于我国东部沿海,土地面积10742万公顷,以平原为主,占总面积的6.8%。XX省是我国耕地资源储备较为丰富的地区之一。02X年，X省耕地面积为476.87万公顷,占全省土地总面积的44.7，耕地面积占农用地面积的70.73。但耕地在XX省内分布极不均匀，数量从苏北向苏南递减。在13个设区市中盐城的耕地资源最多，面积为156万公顷,占全省耕地总面积的17.10%。而耕地资源最少的市，耕地面积仅为13.3万公顷，占全省的2.8。 196年以来,XX省耕地资源减少和建设用地增加都十分迅速，且20X年后两者的变化趋势均有所加快，形成鲜明的“剪刀状”,其中又以耕地和
4、居民点及工矿企业用地变化对比最为典型（如图1）。江苏的耕地资源面积从196年的0.1万公顷，下降到02X年的476.87万公顷,11年来净减少29.29万公顷,年均减少2.66万公顷。与耕地分布相反，XX省耕地减少面积自苏北向苏南递增,其中苏南降幅最大,耕地面积由196年的120.1万公顷下降为202X年的.3万公顷,净减少25.76万公顷，用地矛盾最为尖锐。 XX省地处长江下游,土地面积1401.26万公顷,境内以长江、淮河为界把全省分为淮河以北、江淮之间和江南地区三大区域：淮河以北是平原地区,江淮之间是丘陵区，长江以南多是山区。XX省为农业大省,自古就是我国重要的粮油棉生产基地。22X年,
5、XX省耕地面积53.46万公顷，占全省土地总面积的402%,耕地面积占农用地面积的51.15%。近年来，在全国经济社会发展的辐射带动下，在该省实施新型工业化、农村城镇化等发展战略的拉动下，XX省耕地资源保护面临各方面压力，耕地面积逐年下降,由996年的597.7万公顷降至202X年的573.46万公顷，10年来净减少271万公顷，年均减少.37万公顷。（如图2) X省位于我国东南部长江中下游交接处，土地面积1668.94万公顷,东南西三面环山,境内多丘陵,中北部平原坦荡。XX省耕地资源稀缺,20X年,耕地面积282.67万公顷,占全省土地总面积的1694%,耕地面积占农用地面积的95%。XX省
6、目前处于工业化中期的起步阶段,对耕地的需求持续上升。196年22年的12年间,耕地总量净减少167万公顷,年均减少1.3万公顷。总体来看,全省耕地数量变化可以分为两个阶段：199年202X年，耕地总量变化不大，这年共减少耕地324万公顷;22X年以后,耕地面积呈加速减少趋势，6年间共减少134万公顷，是前6年的4倍多。（如图3） 耕保任务相当艰巨,耕保形势不容乐观 课题组在分析近年来江苏、安徽、江西三省耕地资源现状及其变化情况的基础上,统筹考虑粮食安全、经济安全和生态安全等需要,提取影响耕地资源变化的主要经济社会因素，包括人口数量、国内生产总值、固定资产投资、产业结构状况、城镇化率、粮食单产等
7、指标，构建了苏皖赣三省耕地资源预测模型,结合近期和远期经济发展水平进行分析，揭示了三省经济社会发展与耕地增减之间的变化规律以及发展趋势,并对0年和0X年的耕地保有量进行了预测。 江苏子课题以可持续发展思想和资源优化配置理论为基础,在经济发展与土地资源配置理论的基础上，引入环境库兹涅茨曲线（e)模型，分析了XX省经济发展与耕地流失量的数量关系；在耕地资源人口承载力和环境压力分析的基础上,引入生产函数模型,系统分析了198年202X年全国及XX省耕地非农化配置中的代价性损失和过度性损失(分为因市场失灵引起的过度性损失和因政府失灵引起的过度性损失)，构建了耕地资源保护理性目标分析模型与方法，并综合侧
8、重粮食安全的理想目标和侧重经济发展的消极目标,推算出了22X年和02年X省耕地保有量的适度目标,分别为47.21万公顷和7.14万公顷。 安徽子课题紧密结合当地实际,按地域分区，研究了淮北平原、江淮丘陵、沿江平原、皖XX县区和皖西大别山区等五大区域的土地利用方针、发展模式和发展目标,提出了因地制宜地推进耕地保护与建设的重点;依据城镇建设用地扩展与农村建设用地缩减的时序关系,研究提出了XX省建设用地占用耕地资源的临界点;充分应用农用地分等和产能核算的成果，测算出了X省202X年和202年基于粮食需求的耕地保有量目标、基于耕地动态变化的耕地保有量目标、基于土地利用现状的耕地保有量目标等,并综合基于
9、粮食需求和基于耕地动态变化的耕地保有量目标,推算出适度目标，即202年XX省耕地保有量为571.4万公顷，202X年为69万公顷。 江西子课题从时间变化和空间分布的角度分析了XX省土地资源利用的状况,特别是耕地资源利用状况。同时结合近年来XX省社会经济发展状况，分析了人口、经济增长、城镇化与土地利用的关系，土地数量结构区位、非农建设占用耕地与经济增长的关系及单位经济增长耕地代价水平等。在此基础上,对X省社会经济发展变化进行分析预测,确定了XX省区域发展的功能定位，从功能分区的角度预测规划期内耕地供给与需求的变化情况，并在以上分析的基础上，从X省粮食安全、全国粮食安全、生态安全和耕地增减变化三个
10、方面对X省22年和22X年的耕地保有量进行了预测。综合比较，认为基于耕地增减变化的耕地保有量方案从XX省实际情况出发，较为全面地考虑到了粮食安全、生态环境保护和社会发展等要素,其预测结果可以作为适度目标，即202X年XX省耕地保有量为282.万公顷，202X年为244万公顷。(见表3) 根据预测结果，对照全国土地利用总体规划所确定的各省的耕地保有量指标,可以看出，三省耕地保护的任务都相当艰巨，实现规划确定的目标都面临相当大的压力。 预计XX省202X年2年与20X年0年建设占用耕地数量分别在38万公顷至5万公顷， 23.2万公顷至71万公顷之间。近年来经济持续快速发展与资源高度紧张的矛盾日益加
11、剧，耕地保护压力和难度不断加大。各行业对土地的需求量迅猛增加，城镇建设和工矿用地扩张与耕地保护的矛盾突出,耕地资源的空间分布发生重大调整。与此同时，现行耕地保护思路与X省经济发展、用地需求的矛盾日益突出,主要表现为土地利用控制指标配置与经济增长之间的区域性矛盾。各地耕地占补动态平衡与区域后备资源之间存在明显的不均衡性，而现行建设占用耕地指标的空间分布与经济增长的空间格局之间也存在较大矛盾。 预计XX省02X年2X年耕地减少14.2万公顷，202年2X年耕地减少3万公顷。XX省耕地增加的主要来源是土地开发、复垦和整理,尤其农村居民点整理潜力最大，预计202X年0年,耕地增加量为14.3万公顷。土
12、地受土壤质地、地形、坡度、障碍土层、盐碱化、土壤侵蚀、水源及排水条件等多种因素的限制，加上人为的用养失调,致使地力难以维持和提高,使得低荒面积所占比重较大,耕地质量不容乐观；耕地后备资源不足,且地区分布不平衡，土地开发复垦整理难度大;国家重点项目占用耕地缴费标准低，异地调剂难度大；建设用地供求矛盾越来越突出；耕地保护工作发展不均衡。 预计XX省202年耕地保有量为282.34万公顷,202X年耕地保有量为28.4万公顷。该省目前仍处于工业化中期的起步阶段,在今后很长一段时间内将保持平稳、快速发展的势头。这也将引致强劲的用地需求:一方面,交通、能源等基础设施用地的需求将显著增加；另一方面,产业转
13、移过来的大部分是供地压力比较大的劳动密集型企业，如制造业将加大工业用地需求,此外城镇化的不断推进、城市建设发展同样对建设用地有强劲的需求。 由此来看,维持一个相对理性、合理的目标,各地要付出艰苦的努力。 完善制度与政策，转变发展理念和用地方式 我国经济社会全面协调可持续发展要求我们必须加强耕地保护,遏制耕地数量减少、质量下降的势头。人多地少的基本国情更要求我们必须十分珍惜和合理利用每一寸土地,为实现经济社会全面协调可持续发展切实保护耕地。课题组根据现状分析和需求预测的情况,针对当前耕地资源保护方面存在的土地立法相对滞后、行政手段存在漏洞、土地收益管制缺位等“制度缺陷”,提出了以下建议: 完善土
14、地立法,严格界定土地利用的“公共利益”，科学制定补偿标准,加快建立被征地农民安置与基本生活保障长效机制。 在立法上，一方面加快农民土地权利立法建设，明晰、强化土地的所有权,构筑适应市场经济要求的土地所有权法律框架；另一方面,加快土地规划立法建设，在我国土地法律制度中真正树立土地规划的龙头地位。 “公共利益”的判定标准应该为。项目的非营利性，项目实施的后果能增进全社会的福利，项目实施后的受益面应该是全体人员。其他非公益性项目需要占用农村集体土地,可让土地所有者农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易,做到“两种产权、一个市场”。在这个过程中,政府只充当裁判者的角色,同时政府还应加强管理,从而实现对
15、建设用地规模的宏观管理和调控。 按照保护农民合法土地权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序。按耕地被征用前耕地资源的综合价值(包括非市场价值)确定土地补偿费标准；进一步提高征地的安置补偿费;改变“以土地换保障”的失地农民安置方式，而应将全部土地补偿费和安置补助费作为失地农民的事业保障基金和再就业、创业资金。失地农民的基本生活保障资金应主要来源于政府的土地出让金和用地单位提供的资金。 建立健全耕地保护目标责任制，进一步完善耕地保护责任制考核以及政绩考核体系，加强国土资源保护和利用在考核中的比重。 耕地保护目标责任制是正确处理经济建设与保护耕地关系的重要保证。建议推行各级政府一把手耕地保护目标一票否决制。强化保护耕地与基本农田的行政责任,完善基本农田保护的行政机制。耕地保护目标从耕地的数量、质量和生态保护三个方面综合考虑,不断完善耕地保护责任制的考核内容,优化考核体系。具体做法包括:把国土资源保护、开发与合理利用考核指标纳入对领导干部实绩考核及对政府经济社会发展综合考核评价指标体系；强化资源保护工作,土地资源保护、开发和合理利用指标分值占评价体系总分值的权重不少于5%。同时，突出考核重点，加大奖惩力度。对耕地保有量和基本农田
