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1、新国家审计准则解读以新视觉贯彻国家审计准则以标准化管理提升审计工作水平 孝感市审计局 李建平定稿于2011年2月10日各位领导、各位同事大家好！ 新国家审计准则今年1月1日起就要施行了，这是审计机关的一件大事。作为规范审计工作的一项重要规章，上级对新准则培训工作非常重视，审计署在举办了全国厅长、法规处长培训后、接着举办了全国视频培训，省厅也进行了培训。今天我们局机关也组织培训，这体现了我局新的领导班子对审计准则的重视，在讲稿准备的过程中，阳局长也有明确指示，他要求把这次培训搞好，做到三个弄清楚：即把准则主要精神弄清楚，把薄弱环节弄清楚，把贯彻实施要求弄清楚。根据这个要求，我讲十个方面内容，讲解
2、形式上采取把准则200个条款，转化为观念化、实务化、操作化的东西，使大家尽快把思想和行动统一到新准则上来，做好贯彻的准备工作。下面我就新准则学习作个发言。我发言的题目是新以新视觉贯彻国家审计准则 以标准化管理提升审计工作水平。不对之处敬请指正。一、审计基本问题的规定变化（一）准则执行中的几个基本问题。1.今后审计机关只有一个国家审计准则，就是审计署8号令。（1）审计准则的含义。是指审计署根据审计法律法规的规定, 为保障审计监督功能的发挥, 保证审计质量，防范审计风险，而制定的规范和指导审计机关和审计人员执行审计业务的行为规范和技术标准。这次修订的准则是约束性和指导性结合、具有较强包容性和灵活性
3、、预留了一定空间和余地。原则性规定，有利于统一全国审计工作的标准，灵活性规定有利于结合实际贯彻。同时审计署规定，各地要结合实际制定实施细则。我今天的讲稿也是为将来制定实施细则做准备的。新准则的起草背景。原来的旧准则是一个基本审计准则加28个专业审计准则加国家审计机关审计质量控制办法（审计署6号令）。由于它门类庞杂、不单一，学习和运用都很不便利，加上6号令规定审计人员在工作中要写审计日记，无端增加的工作量使审计人员对准则的认识停留在审计日记上，没能起到准则应有的作用。为了改变这种状况，审计署用了三年时间，组织了多方面的专家，总结20多年的审计经验，考察了20多个国家和国际审计组织，借鉴了美国和印
4、度的做法，将原来的国家基本审计准则加28个专业准则和审计署6号令合并，才形成了今天的准则。这就是新的国家审计准则，今后审计机关只有一个审计准则，统称为审计署8号令，或200条。它是中国政府审计的行业标准。（2）明确了执行不了（准则）约束规定的，必须作出说明。哪些事项作说明？审计机关和审计人员在执行审计业务中，对准则规定的“应当”、“不得”等约束性条款必须执行。不能执行的要做说明。准则中有“可以”词汇的条款，为指导性条款，是对良好审计实务的推介。有人统计准则200条中约束性条款有171处，指导性条款有12处。也就是说准则绝大部分是约束性条款。既然准则绝大部分的规定是必须执行的，所以我们系统全面地
5、掌握准则。为什么要“说明”？在实际工作中可能会遇到因条件不具备而执行不了的情况。执行不了约束性条款要作说明，这不仅是新准则的硬要求，还因为一旦审计机关遇到行政复议或者行政诉讼，它是审计组参加复议和诉讼的审计理由和划清责任的依据,它还是审计机关遇到行政败诉和国家赔偿等审计风险避险工具，是审计机关自我保护的机制。 如何说明？下面我举几个例子：如，审计人员取得审计证据应当要求证据提供者签字盖章，对方不签字盖章的，在审计证据记录和“重要管理事项记录”上同时说明。又如审计罚款符合听证条件，告知了听证，在向被审计单位出具了书面告知文书，对方不要求听证的情况下，要在重要管理事项记录上加以说明。还有遇到审计法
6、规定的特殊情形，不能提前三天送达审计通知书的，经政府批准，直接带审计通知书审计，要在重要管理事项记录上加以说明。还有涉及经济案件不宜告诉被审计单位的，经审计机关主要负责人同意不上审计报告的，也要在重要管理事项记录上加以说明。不仅如此，准则有大量的这些情况，涉及到再讲。这里举例是提供思路，举一反三。要记住管总一句话，执行不了准则约束规定的要在重要管理事项记录上作出说明。（3）施行新准则后，告知审计听证条件不变。为什么提出告知审计听证的问题？行政处罚法和审计署行政处罚规定，规定行政机关进行行政处罚达到一定数额应当告知被处罚人，被处罚人要求听证的行政机关应当举行听证会。同时这次审计署“废改立”的是审
7、计准则，不是审计规范。在废除的审计准则中，不包括审计听证、审计复议等10几个规定，他们是审计规范的范畴，仍然有效，没有作废。我们在今后审计中仍然要执行这个规定。所以准则修改后，大家还会遇到，审计处罚告知听证的问题，告知和举行审计听证条件变不变的问题？在此明确，施行新准则后，告知审计听证条件规定不变。 审计机关的行政处罚符合什么条件，应当告知和举行听证？根据新的审计法实施条例的规定，对被审计单位罚款10万元以上，且罚款金额占违规金额的比重达到5%以上；对个人罚款2万元。审计机关应当告知被处罚的单位和个人有要求举行听证的权力。注意：这里告知听证是指罚款，不包括没收和收缴。 2准则在国家审计法律规范
8、体系中处于第四层次。我国国家审计法律规范体系： 宪法：确立了审计监督基本制度。 审计法：规定了审计机关的职责、权限、程序和法律责任。 审计法实施条例：对审计法进行细化，并提出了贯彻实施的要求。 审计准则：规范了审计业务流程和执行审计业务应当达到的质量标准。 审计指南：为相关审计业务提供详细的操作指引。审计法律规范与审计准则是种属关系、总分关系。它们的法律效力级次是依次递减关系。审计监督简易程序就是审计法和审计法实施条例规定的程序。针对修订准则中各地要求制定审计简易程序的问题，审计署回答：要说简易程序，审计法规定就是简易程序。审计署不可能凌驾于法律，再搞一个比审计法更简易的程序。审计监督不同于部
9、门监管，是专业监督，程序不可能不规范。准则是审计法及其实施条例派生的。不要认为，准则只有送达审计通知书的规定，没有规定提前三天的时间，是不是有变化，不是的。因为，准则是按照审计法及其实施条例上位法规定，下位法就不重复规定的原则设计的。这是大家在学习贯彻准则中要注意的问题。不能本末倒置，主次不分。3.国家审计准则的适用范围和不适用范围。（1）适用范围。审计机关和审计人员执行审计业务，应当适用本准则。其他组织或者人员接受审计机关的委托、聘用，承办或者参加审计业务，也应当适用本准则。 （2）不适用范围。 配合有关部门查处案件（如协助纪检工作按照纪检程序办理）；与有关部门共同办理检查事项（如与财政监察
10、联合开展“小金库”清查，按照协商程序办理）；接受交办或者接受委托办理不属于法定审计职责范围的事项（按照政府交办事项程序办理）。注意：判断适用和不适用的标准，就看属不属与法定的审计职责范围，判断依据要在审计法中找答案。（二）准则对审计机关公共责任的规定。1国家审计与审计公共责任的含义。（1）国家审计。是指审计机关及其工作人员依据国家法律法规的规定，对依法属于审计监督对象的财政收支、财务收支及其有关经济活动的真实、合法、效益情况进行审查，以事实为根据、以法律为准绳，作出审计结论和处理意见、督促被审计对象整改的行政行为。对依法属于审计监督对象。关键词：国家单位、国有资金、管辖范围。对审计组而言，一个
11、项目出报告、下决定才算完成一半任务，督促整改到位才算完成全部任务。我之所以要讲这个问题，是准则有要求，我局拟以市政府的名义出台孝感市审计结论落实管理办法。（2）审计公共责任。从宏观方面说，审计机关使用了纳税人的钱，就要为“维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展”尽责任；从微观方面说，审计目标就是监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性。“三性”就是审计目标。它有四种表现形式：单位、项目、资金，经济责任，准则统称为“被审计单位”。审计的两个作用：制约性作用（揭露问题），建设性作用（保护“三性”）。主要审计形式：财政收支、财务收支审
12、计。是指对被审计单位财政收支、财务收支及其经济活动真实性、合法性、效益性的审计，是审计监督的基本形式。经济责任审计，是指对党政领导干部和国有企业领导人在财政收支、财务收支及其经济活动中的“经济责任”的审计，是财政收支、财务收支审计的“人格化”。 专项审计调查，是指对“预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项的情况”的审计，是掌握财政经济数据的一种审计形式。从被审计单位方面说，审计使其做到了“在财政收支、财务收支以及有关经济活动中，应当履行法定职责、遵守相关法律法规、建立并实施内部控制、按照有关会计准则和会计制度编报财务会计报告、保持财务会计资料的真实性和完整性。”就是审计尽责
13、了。2对与审计目标相关审计知识的两点重要提示。（1）审计目标在不同项目中有不同的侧重点。如，在世界各国的政府审计、社会审计、内部审计三驾马车中，是有各自的社会分工的。“会计报表”真实性鉴证审计，这是社会审计的主要目标；（注意财务审计与财务收支审计不是一码事，财务收支审计比财务审计含义更广）、加强管理、提高效益，这是内部审计的主要目标；监督国家财经法规执行，提高财政资金使用效益是政府审计的主要目标。而这次修订的准则就是按照这个思路设计的。把审计工作的重点放在了合法性审计和效益性审计方面（注意准则突出合法性审计和效益性审计，不是不关注真实性，而是在确认真实性的前提下，审计把主要的工作任务放在了揭露
14、查违法乱纪行为、效益低下的问题上），这是当今中国政府审计的主要任务和审计特色。明白了这一点，才能体会准则的总体思想。（2）审计目标既是审计实施的检查事项（通称为“审计事项”），也是审计报告要反映的结果。这是学准则要注意的。认识这个原理很重要，它可以找到了多年来困扰我们的、许多疑惑和难题的解决办法。审计机关要求抓质量，但是不能告诉审计人员解决难题的思路和办法，工作很难抓上去。如，如何把政策法规转化为审计人员查证能力的问题，又如，审计组长如何把实施方案做实、做科学问题。这是很现实的、工作中的薄弱环节。（3）解决问题的途径。就是审计人员要学会把审计目标（就是国家财经法规关于真实、合法、效益管理规定，
15、转化为审计事项的技能，并努力提高这个能力。我编写的省审计厅印发全省审计机关执行的违反财经法规行为处理处罚应用指南就是起这种作用的。以合法性审计为例，审计目标转化为审计事项的公式为：提出审计目标将审计目标转化为会计政策针对审计需要具体条款（一般以“禁止”、“不得”、“不允许”表示）设定审计事项，用“是否”表示。如，涉及会计法、预算法。收入审计目标，就可以用“收入是否入账”、“规费收入是否实行收支两条线管理、“有无截留、挪用财政资金的问题”、“有无挪用赈灾、救济款问题”等审计事项来表述； 支出审计目标，可以用“重大开支是否作了预算”、“人员工资及其福利费、工会经费是否按照国家的规定标准进行发放和计提”、“有无超标准、超范围发放的问题” 等审计事项来表述；如，涉及现金管理条例。 资金审计目标，“有无大额使用现金的问题”、“有无多立帐户”、“违规出借帐户问题” 等审计事项来表述。等等不一而足。 如，涉及现金管理条例。 资金审计目标，“有无大额使用现金的问题”、“有无多立帐户”、“违规出借帐户问题” 等审计事项来表述。等等不一而足。 如，涉及现金管理条例。 资金审计目标，“有无大额使用现金的问题”、“有无多立帐户”、“违规出借帐户问题” 等审计事项来表述。等等不一而足。 注意：审计事项本身还有
