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1、浅探民办高校产权的法律保护一、民办高校产权现存问题及其影响民办高校存在的问题表现在民办高校的产权不明晰，产权的不合理分割，产权要素重组的不对称，部分产权要素主体虚设和相关法律制度的不完善。产权不明晰制约了民办高校的发展。1.产权不明晰的因素分析由于民办高校资源的稀缺性，使得不同的主体在使用着不同渠道的民办高校资源以及同一民办高校资源具有的不同属性。这一复杂的现状使得现实中的民办高校产权显得十分复杂，不同主体拥有的民办高校产权既受到多方的限制，又难以得到明确的界定。主要表现在：(1)办学主体多元化导致民办高校产权主体的多样化。在我国民办高校中，办学形式多种多样，有社会承办学校、公立“转制”学校、
2、私人办学、事业单位办 学、股份制办学、教育集团办学、中外合作等办学形式。由于办学主体办学资金来源渠道不一，且资金的性质也各异，使得民办高校产权主体多样化，产权本身的组 成形式繁杂，公有与私有成分混杂，使产权的界定成本太高。(2)民办高校资金的投入也是多渠道的。从目前民办高校的资金来源来看，主要有政府资助、国有和非全民所有制企业投资、社会资助、港澳台工商业者捐助、外资和华侨出资办学、公民个人出资办学等形式。投入的多渠道导致产权界定缺乏明确的标准与依据。(3)很多民办高校在初创时期，属于“三无”学校，主要是通过滚动发展，民办高校产权没有得到初始界定，民办高校的整体产权属性在公益性与营利性之间徘 徊
3、。在民办高校不断发展壮大之后，民办高校本身包括着更多的公益性与营利性的因素，这使得社会各界对民办高校产权有着不同甚至是矛盾的认识，在具体政策层 面对民办高校产权的归属划分也存在着分歧。(4)民办高校的办学积累，包括教育机构中的由于国家政策的优惠而形成的，或由国家直接投入的资 产、社会各界的捐赠、个人或企业投入到教育机构及在办学过程中所形成的办学积累。办学过程中积累的资产包括两个方面：一是学生交纳的学杂费及其他费用超过 教育机构对其所使用的教育成本的部分;二是教育机构将资金用于其他经营的所得。办学积累也是民办高校产权界定的一个难点。2.民办高校产权不明晰的影响(1)为新的投资主体进入造成障碍。产
4、权制度的不完善，导致举办者对预期收益的不明确，国家对此也没有进行明确的规定，影响资本进入民办高校领域。(2)无法形成有效的激励与约束机制。作为教育投资，属投资大、资产专用性高的产业。民办高校的产权不明晰，其激励与约束机制也就无法有效运转。投资是 以资本增值为目的的寻利行为，投资主体目标具有资本增值或寻利倾向是无法掩盖的，它也符合国家提倡的经济和社会效益的有效统一。但是，产权模糊将使民办高 校产权处于公共领域，这部分资产的使用必将面临使用效率降低的问题。产权模糊使得各主体与经营主体之间的权利与义务不明确，尤其是举办者的收益权的不明 确，导致举办者事实上缺乏动力。由于国家相关的制度法规没有对产权明
5、确界定，所以举办者与经营者都难以产生稳定的预期收益，这既不能激励对民办高校的规范 管理及进一步投入，也不能从利益关系角度对他们进行约束。(3)资源配置效率低。国家的相关法律对民办高校的终极所有权不明确，收益权、处分权也就更难保障，这种产权关系的不协调必然影响资源配置的效率与效益。民办高校所有权主体虚置和缺位还导致举办者追求短期效益，为学校埋下了民事责任和侵权债务等诸多的隐患。二、民办高校产权的法律保护为了建立适合民办高校可持续发展的产权制度，使民办高校摆脱目前产权关系不明晰的状态，迫切需要在法律上界定以下几个问题。1.民办高校营利与非营利的区分目前，我国的现行法律法规不加区分地对所有民办高校和
6、非学历民办高教机构实行同等的优惠政策，让投资办学特别是回报率很高的办学与不要任何回报的捐资办 学，即营利型与非营利型学校，享受同样的免税优惠。这不仅未起到提倡和鼓励办学的作用，而且严重挫伤了社会捐资办学的积极性。投资办学与捐资办学的不分， 营利民办高校与非营利民办高校的不分，将不利于民办高校的发展。“区分私立教育机构的营利和不营利，比传统的区分公立和私立教育机构更具有实际意义。因为 非营利的私立教育机构从它们的使命和结构来看与公立教育机构经常是非常相象的”。应严格界定投资办学与捐资办学、营利与非营利的区别，对营利性民办高校依 法征税，用税收杠杆加以调节，根据我国民办高校筹资运行状况分类进行管理
7、。首先以是否捐资办学为基准，把民办高校分为捐资举办的民办高校和投资举办的民办 高校。捐资举办的民办高校，一般由捐资形成的财团法人举办，又称非营利型民办高校，而投资举办的民办高校又以是否合作投资为标准分为独资举办的民办高校和 合资举办的民办高校。其次，在投资办学中，根据民办高校的教育服务类型以及学校盈余的分配状况，又分为准营利性民办高校和营利性的民办高校。非营利民办高 校是指由捐资形成的财团法人举办的民办高校，这类学校不以营利为目的，学校的盈余只能用于民办高校的再发展，不得在举办者及管理者之间分配。准营利性民办 高校一般是由企事业组织、社会团体及公民个人举办的不以营利为目的，但可以获得适当回报的
8、民办高校，如有一定结余，学校可以在保证学校发展的基础上，提取 一定比例用于回报民办高校的举办者及管理者。这应是我国在特殊时期的一种过渡状态。营利性民办高校，特指以营利为目的，实施各种教育培训服务的教育机构， 这类学校一般由以营利为目的的社团法人或个人、合伙人举办，学校的盈余由学校内部解决。当前，在不明确民办高校是捐赠资产举办，民办高校的财产所有权归非 营利法人而不归举办者(捐赠者)个人的前提下，单纯限制民办高校的举办者不得对学校的收益或盈余进行分配，不仅在实际中做不到，而且与现行法律法规相冲 突。分清民办高校的性质后，国家对不同性质的民办高校应给予不同的免税优惠和资助。对于非营利性学校，即以捐
9、赠资产举办，履行非营利法人登 记手续并把捐赠资产转交非营利法人所有，捐赠人和与其有关系的人不得以任何方式取得回报，分配办学结余，学校解散时剩余财产不得归属任何人和营利组织。这 类学校才能享受政府给予的各种免税，如所得税、土地税、房产税等优惠，才能接受社会和个人依法以扣除税收的捐赠，才能得到政府的资助。因此，只有实行非营 利法人制度才可能解决民办高校的产权问题。从美国等国家的实践看，民办高校要依法进行非营利法人登记，即民办高校的举办者将办学资产依法转交非营利法人进 行登记。在登记后，营利性民办高校和其他民办高校方可招生，只有教育主管部门对民办高校提交的全部材料和证明进行审查并进行必要的实地调查后
10、，才能确认其营利性质和是否具备营利法人条件。2.明确界定民办高校不同性质资产的所有权根据产权的性质及其功能，对民办高校资源的不同属性应交由不同主体使用，对各方主体的个体利益与共同利益进行必要的界定，明确民办高校的各产权主体之间 的产权关系，保证民办高校资源配置的效率及形成有效竞争激励机制。产权明晰，指的是产权归属主体的明确和财产权内容的明确，以及权能范围的界定。民办高校 产权主体的明晰，不仅要做到所有权、占有权、收益支配权、使用权等四大权利的合理分割与重组，保证产权的充足权能，而且要做到各产权要素内部的相对完整， 以便产权分割和重组的各产权要素能独立发挥作用。产权是否明晰不仅影响个人、社会投资
11、方面兴办民办高校的积极性，而且也影响民办高校资源配置效率。由于政府无力给民办高校很大资金支持，在大力提倡社会力量捐资举办非营利性民办高校的同时，政府也应允许个人或企业投资举办营利性的民办高校及社会力量 混合集资举办准营利性的民办高校。准营利性和营利性的民办高校的财产归属权的初始界定应坚持收益与风险、权利与责任匹配的“对称原则”。民办高校筹资的来 源及其运作在一定程度上决定着民办高校产权的界定，而民办高校的产权界定又反过来影响社会力量对民办高校的筹资规模与多样性。根据我国民办高校发展的实 际，确定各类各级民办高校组织的性质，明晰民办高校组织的产权，对于充分调动社会力量办学的积极性，保障民办高校健
12、康有序的发展，有着十分重要的现实意 义。归纳起来，民办高校的财产主要由四个方面组成：(1)举办者的投入;(2)社会各界捐资赞助;(3)国有资产;(4)办学积累。3.明确界定民办高 校剩余财产的分配办法首先，因享有国家优惠政策所形成的资产在学校存续期间归属学校所有。民办教育促进法实施条例第36条规定，民办高 校资产中的国有资产的监督、管理，按照国家有关规定执行。民办高校接受的捐赠的使用和管理，依照中华人民共和国公益事业捐赠法的有关规定执行。对于增 值部分的财产，按照条例，归国家所有。这显然忽视了对举办者利益的保护。如果违背了比例风险与收益相一致的原则，不利于发挥举办者的积极性。当然，将全部 的剩
13、余财产权全部归举办者也违背了教育公益性原则。因此，可以确定一个双方都可以接受的比例或方案。产权分配必须遵循一定的原则，在进行民办高校产权分配 时，必须要考虑几个方面的因素：一是促进学校发展的原则，所有的收益分配或资金预算方案，都必须要以学校的可持续发展为原则，投入的资产与增值资产的主要 部分应用于学校的再发展。二是所有权与使用权分开的原则，学校拥有财产的使用权，但所有权全部归举办者各方。三是比例风险与比例利益原则，举办者对资产增 值的拥有比例应与投资比例相当，增值部分每年应由国家进行审计，并按比例进行所有权分摊。这相当于产权的再分配。其次，要体现公平与效率。 应明晰产权，发挥产权的激励功能，激
14、发举办者的投资兴趣，使民办高校稳定、健康、持续地发展。民办教育促进法规定的处理剩余财产的基本原则是：国家对 民办高校的投入所形成的财产和民办高校受赠形成的财产，由审批机关统筹安排，用于发展民办高校事业;由举办者出资(不是捐资)形成的财产，返还举办者。当 然，在目前以投资而非捐资为主的办学形势下，允许学校在终止清算并有剩余财产的情况下返还原始投资是符合市场经济规律和竞争法则的，有利于鼓励教育投资和 保护私有财产。遗憾的是，这些原则还缺乏可操作性。出资人的收益权在现有法律规范下，事实上都是得不到保障的。实际上，民办高校的出资人所关心的主要是两 个问题：一是出资人对其投入部分所形成的校产是否拥有所有
15、权与收益权;二是出资人对办学增值的校产享有什么权利。在澄清民办高校财产权法律关系的权能上， 要区分举办者、管理者的各项权、责、利，特别要归还他们对财产的所有权和收益权。4.明确负责民办高校资产监管的主体办民办高校与办其他事业不同，学校需要稳定，而举办者又需要减少风险。国家规定举办者为办学而进行的投资仅作学校存续期间使用，其产权归属举办者所有， 学校以其办学收益回报举办者以作补偿。这里有一个重要前提，即政府对民办高校资产流向的监管。这是政府监管民办高校的最重要的方法，其核心不是学校的经费 如何使用，而是学校的产权是否明晰，收支是否清楚，以防学校不正当盈利。目前，我国民办高校的财务实际上是比较混乱
16、的，国家教育主管部门对民办高校的财务 开支基本上不过问。在这种情况下，健全和完善民办高校财务监管的法规和规章至关重要。因此，国家在不干涉民办高校办学自主权的情况下，应该对民办高校的教育教学和财务拥有监督检查权和评估权，对其资产有审计权。5.健全民办高校的学校法人制度与内部治理结构法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。按照民办非企业单位登记管理暂行条例的有关规定，我国非营利 性民办高校法人应当属于民办非企业法人。虽然非营利民办高校的财产归学校法人所有，学校法人对它所拥有的财产依法享有独立运用和支配的权利，但学校法人本 身无法行使财产权利，必须通过一定的法人组织机构来行使，即通过董事会、监事会等相互分离又相互制衡的机构来行使。民办高校的法人治理结构是指民办高校作 为独立的法人实体，在举办者(出资人)、决策者、管理者和
