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1、日本官方发展援助政策探析官方发展援助或称政府开发援助(OfficialDevelopmentAssistance,ODA)作为发达国家(经合组织国家)对发展中国家提供的赠与比率不低于25%的大规模经济援助，(注：参见日吉川智教：“开发援助合作中的赠与因素概念及其经济学性质”，日亚洲经济研究所亚洲经济1986年6月号。本文不拟考察国际组织和民间团体实施的开发援助问题。)从二战后直到今天，对国际关系的发展变化都具有深刻的影响，因而一直是国际政治经济学的重要课题之一。日本的ODA在19891996年超过美国，成为世界第一援助大国(除1990年外)，占OECD成员国提供ODA总额的1/4以上。因此研究
2、日本的ODA政策，对于分析日本外交，把握其外交战略走向无疑具有重要意义。一、从“开发援助”到“战略援助”“开发援助”和“战略援助”是日本ODA政策中具有主导作用的两大政策理念，两者贯穿于ODA决策和实施的全过程，在不同的时期规定着ODA政策的走向。20世纪70年代以来，后者的地位和作用不断上升，成为与前者并驾齐驱的两大支柱理念之一。“开发援助”的政策理念认为对发展中国家的援助可以促进发达国家的经济利益。(注：日松井谦：经济合作，有斐阁1983年，第134136页。)二战后，重建国民经济、重返国际社会是日本国家发展战略的最大目标。因此，日本政府把ODA与本国经济利益的扩大化紧密结合，并确定与其有
3、着传统经济关系的东南亚国家为首选对象。在双边援助方面(注：ODA在援助渠道上可以分为双边和多边两大类。)，50年代日本从南亚、东南亚国家招收的进修生占总数的94%，派往该地区的专家占总数的%。19601978年，日本ODA总额为35亿美元，其中90%投向亚洲，仅东盟五国就占%。19711982年，日本ODA的90%投向亚洲，其中东南亚和韩国占%，南亚%，西亚中东%。(注：日稻田十一：“对外援助”，有贺贞等：国际政治讲座日本的外交第4卷，东京大学出版会1989年，第184185页。)在多边援助方面，日本政府于1966年倡导成立了“东南亚开发阁僚会议”，设立亚洲农业特别基金、东南亚渔业开发中心、东
4、南亚贸易投资与观光中心，积极推进与东南亚的经济合作。1966年12月亚洲开发银行成立，日本以2亿美元、%的最高出资率掌握主控权。到1978年，日本取代美国成为援助亚洲的最大国。(注：根据日通产省年报各年版统计。)ODA推进了日本与亚洲各国的经济往来，使日本利用亚洲的市场和资源，完成了恢复国民经济的战略任务并转入高速增长。鉴于战败国的特殊国情，日本政府强调ODA政策行为的“民间化”，有意淡化官方色彩，并于1953年12月提出：对外经济合作主要依靠民间的创意和主动，政府将积极提供帮助。但实际上日本向东南亚国家提供ODA，主观上具有通过支持美国的亚洲政策和亚洲盟国来巩固日美同盟关系、维护周边地区稳定
5、的安全战略意图；客观上则借助“替代赔偿”的形式提供经济援助，与东南亚各国大体上完成“战后处理”，恢复外交关系，实现了回归国际社会，提高国际地位的政治外交目的。日本经济在20世纪60年代的加速发展使其ODA事业进入迅速发展阶段。日本加入国际开发援助体系，成为援助主体国；美国要求日本分担更多的国际责任，成为促使日本扩大ODA的客观压力；日本国际收支改善，具备了扩大ODA规模的物质能力。于是，日本先后成立了“海外经济合作基金”(1961)、“海外技术合作事业团”(1962)、“海外移住事业团”(1963)和“青年海外协力队”(1965)。日本学者认为这是日本ODA事业的开始，(注：日铃木启之：“现代
6、日本对外援助的结构变化”，大阪大学经营学会经营研究38卷3号。)1965年也被称为日本的“经济援助元年”(注：日国际开发杂志2002年11月，第36页。)。70年代，国内外环境发生了对日本有利的变化。美国政府调整外交战略，美苏关系相对缓和，国际环境相对稳定；经济高速发展使日本综合实力日益增强，国际社会要求日本提供更多的ODA；同时日本政府的大国欲望逐渐上升，ODA政策开始更多地考虑政治安全因素，意图通过经济援助维护综合战略利益，非经济性的战略意图日趋明显，“战略援助”的理念色彩开始强化。尤其是两次“石油危机”后，日本政府加强对中东产油国的援助，全力开展“能源外交”、“石油外交”，把事关国家生存
7、与发展的“综合安全保障”作为外交的指导性战略，ODA政策也开始了从“开发援助”为主向“战略援助”为主的转换过程。1973年10月，“斋月战争”爆发，阿拉伯石油输出国组织(OPEC)运用“石油武器”，宣布对支持以色列的美、日等西方国家实行石油禁运。能源供应短缺引发了日本国内的经济混乱、社会动荡和国民恐慌。因美国不能保障对日石油供应，日本政府以综合安全保障战略新思维对中东政策进行了重大调整。1973年11月22日，日本内阁官房长官二阶堂进宣布的“新中东政策”表明了日本从亲美、亲以转为亲阿拉伯国家的重大政策转变。(注：日外务省：我国的外交近况，1978年，第24页。)这是战后“唯美是从”的日本外交第
8、一次在重大地区政策上的“自主决断”。新中东政策带动了“石油外交”、“援助外交”的展开。1973年12月1028日，日本政府紧急派遣副首相三木武夫访问中东八国；12月17日，日本代表在联合国大会投票支持阿拉伯国家关于对以色列占领区的自然资源拥有主权的提案；12月25日，前外相小坂善太郎作为特使访问OPEC，承诺援助金额高达5000亿日元。OPEC最终认定日本为“友好国家”，同意根据日本的需要提供石油。19731977年间，日本政府先后派通产相中曾根康弘、通产相河本敏夫等人携带ODA预案，穿梭走访阿拉伯各国。西方媒体将此描述为：日本人口袋里揣满了日元去讨好阿拉伯人。1978年9月512日，福田首相
9、作为日本战后第一位出访中东的首相访问了伊朗、卡塔尔、阿联酋和沙特，称中东地区为日本的“生命线”，(注：日朝日新闻1978年9月8日。)提升了中东石油在日本外交中的地位。日本对中东各国提供的ODA从1971年的908亿日元，激增为1974年的3796亿日元，1975年达到6209亿日元。70年代后期，日本对中东的ODA占总量的10%左右，(注：日亚洲太平洋研究会：中东的政治形势和日本的选择，1976年，第171页。)对中东的贸易额也大幅增长到占日本外贸总额的20%以上，中东成为日本的重要贸易对象。(注：日外务省：我国的外交近况，1978年，第45页。)“石油危机”对日本的主权、领土和国民生命财产
10、没有构成直接威胁，但威胁到经济安全，是日本政府需要依据“综合安全保障战略”加以应对的重要问题。“石油外交”、“能源外交”是这一战略的第一次外交实践。以ODA为主要手段的日本中东外交，不仅迅速改善了与OPEC的关系，保障了其海外石油供应的稳定，而且使日本ODA进入中东和北非，开始了其“全球化”进程，产生了具有战略意义的安全保障效应。二、ODA政策的战略化1979年，苏联入侵阿富汗和越南入侵柬埔寨直接威胁到日本从中东到远东的能源运输“生命线”安全。日本适应美国的战略，强化西方集体对抗苏联扩张的意识，把ODA作为战略资源，加大对阿富汗周边和东南亚地区的援助，突出其为国际社会做“贡献”的战略意图。19
11、80年11月，日本外务省发表题为经济合作的理念的文件，首次公开阐述ODA政策主张，表示将继续积极配合美国全球战略，向美苏争夺激烈的前沿国家和重点地区提供ODA，以加强西方阵营在全球战略要点地区的影响力和控制力；同时，为提升日本的国际政治地位和扩大国际政治影响，将更多的发展中国家纳入援助对象，开展积极、主动、广泛的“援助外交”。1981年4月，外务省经济合作局和经济合作研究会共同出版经济合作的理念为何要提供政府开发援助，重申国际和平与安全、相互依存、人道主义、环境保护、支持发展中国家自助努力等ODA的政策理念。1988年版的ODA白皮书也指出：“不仅要有效运用这一援助来实现我国的综合安全保障，还
12、要作为发达的民主主义国家，为地区乃至世界的和平与稳定作出贡献。”(注：参见日佐藤秀雄：ODA的世界，日本图书刊行会1997年版；日外务省经济合作局和经济合作研究会共同出版的题为经济合作的理念为何要提供政府开发援助，日国际合作推进协会1981年版；日小野五郎：“经济合作理念的评价”，日亚洲经济研究所亚洲经济1991年6月号，第1934页。)上述文件都把“维护国际和平与安全”放在首位，强调ODA是维护“综合安全保障”、走向政治大国、构筑国际秩序的必要成本，其中包括保证国际和平、维护经济大国地位、促进国家间相互依存、创立非西欧发展模式等多项成本，突出了ODA政策的战略理念和基于国家安全而制定、实施O
13、DA政策的政治动因，表明了日本ODA在政策理念的层面上战略化的新进展。日本ODA政策理念的战略化体现在投放地域的选择上：既向毗邻中东的土耳其、扼守苏伊士运河的埃及、控制红海航线的苏丹、与阿富汗交界的巴基斯坦、位于东南亚的泰国和朝鲜半岛的韩国等具有战略意义的国家提供或增加ODA；又对与西方价值观念不一致、亲近苏联的越南、柬埔寨、古巴、安哥拉、阿富汗、埃塞俄比亚等国，采取“削减援助”、“停止援助”、“不再提供新援助”等多种方式予以制裁。这些向冲突地区周边国家或全球战略要点地区提供的战略型ODA，首先考虑美苏冷战对抗的战略需要，支持美国的全球战略，不再仅仅考虑是否有利于日本的经济利益，不再讳言作为“
14、西方一员”的政治立场和意识形态动因，以及支援西方整体战略、维护既存国际秩序的战略意图。(注：参见五十岚武士编：日本的ODA与国际秩序，日国际问题研究所1990年版。)日本战略型ODA按分配对象区分为两种类型：一是对于西方安全具有重要战略地位、与日本经济利益关系不大、但某些突发性事件或国际危机迅速强化其战略意义的国家。这类ODA具有随着危机的变化而大起大落的特点，当危机缓解或得到解决，ODA将迅速减少。如第二次石油危机时，日本对土耳其的ODA从1979年的3200万美元激增至1980年的3亿美元，增长近6倍。1991年海湾战争期间，日本为多国部队和海湾周边国家提供了130亿美元的援助。其中对埃及
15、的援助从1989年的7870万美元增至1991年的亿美元，对约旦的援助从1220万美元增至亿美元，分别增长倍和35倍；战争结束后，对两国的援助分别减少到1993年的亿美元和4550万美元。二是既与日本经贸关系密切、对日本安全具有重要意义，又在西方和美国的全球战略中占有重要地位的国家，如韩国和东盟国家，日本政府往往结合战略目的和经济需要加强援助。这类ODA具有长期稳定、波动不大或逐年增加的特点。(注：JuichiInada,“JapansAidDiplomacy:Economic,PoliticalorStrategic?”inKathleenNewlandInternationalRelationsofJapan,Macmillan,London,1996,)日本ODA政策战略化的最重要特征是承担对美战略配合义务。自日美经济援助政策协商会议于1978年开始运作后，美国一再要求日本向具有安全意义的战略要点地区增加援助。1980年，大平首相的私人咨询机构“综合安全保障研究小组”提出的“综合安全保障”战略指出：对美国具有重要意义的全球战略要点，包括“从军事的视点出发具有重要战略地位的发展中国家”和位于“国际纷争周边的国家和地区”，日本“不仅要向重要原材料的供给国提供
