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1、论中国转型期行政伦理的构建蔡如兴-漳州师范学院 科技开发处，福建 漳州 摘 要 行政伦理建设已成为世界性潮流。对公共权力的来源进行分析，探讨行政伦理中西方对人性的假设差异，以及比较中西方行政伦理建设的特点，从而提出转型期中国行政伦理构建的初步设想。关键词 公共权力；人性假设；转型期；行政伦理构建 自改革开放以来，中国即进入了社会转型期。在这个时期，以社会主义市场经济的发展和社会主义市场经济体制的建立与完善为动力和根据，整个中国社会的经济形态、政治形态、文化形态开始转轨变型，从而使中国社会逐步从根本上摆脱不发达状态，成为现代化的新型社会形态。勿庸置疑的是，无论是经济形态、政治形态，还是文化形态的
2、建设，都是在政府的主导下进行的，政府的道德状况、行政人员的道德水准，行政构件的伦理德性等必然对社会建设和发展的方方面面发生深刻的制约和影响，本文通过对公共权力的性质分析，比较中西行政伦理人性假设的差异，强调新时期行政伦理建设具有深刻的内在必然性，从而对转型期中国行政伦理构建进行探讨。 一、公共行政管理中的权力分析公共行政在社会管理中居于主导地位，它承担着整个国家和全体公民赋予它的特殊职能任务：管理国家事务、自身事务和社会公共事务。行政是管理社会的公共事务，而这种管理需要权力，权力是人类社会中普遍存在的一种强制性力量。人生活在社会之中的，“个人基于自己利益的需要，必然客观地组织化为群体。人的群体
3、化存在，一方面满足了个人的利益需要，另一方面产生政治现象与调控机制。”1社会的发展将会产生相当数量的社会群体，人类为了谋求发展、进步，必须经常不断地对社会内部个体与群体、群体与群体之间的各种关系进行调整，对社会生活需要的各种资源和财富进行分配，对人们的各种活动和行为进行指导和约束，这些就是社会赋予权力的基本职能。权力的产生源于社会公共事务管理的需要，但对社会公共事务实施管理的权能，既不可能由社会成员全体来行使，也不可能由统治阶级的每个成员来行使，只能由代表社会公众或统治阶级利益的具有一定管理能力的少数人来行使。所以，权力虽然来源于社会并受制于一定的社会关系，但它一旦产生，往往就会成为一种凌驾于
4、社会之上的强制力量，可以对社会生活的各个方面进行干预。实际上就把权力执掌者从社会成员全体中分离了出来，使之成为管理社会、承担公共责任的行政官员，而权力的具体运作就成了这些“官员”的职业。现代行政是公共行政，在民主宪政国家里，行政权力源于人民主权或人民权利，属于公共权力。同样，行政组织是公共的，不是君主一家之行政；行政职位是公共的，不是家天下。公共行政的公共性决定了它的公正性和正义性。然而，从政治系统本身的运做来说，只要存在公共权力，就有公共权力被非公使用的可能性，因为公共权力的行使人既是公共权力的代表者，又是活生生的个人，容易造成“角色混乱”2，用公共权力为个人谋取私利。“政治权力主体对个人利
5、益过渡和不当的追求是政治权力异化普遍发生的最基本原因。”.因此，与权力密切相关同时又为社会大众高度关注的是行政权力伦理问题。所谓行政权力伦理，是行政权力主体角色在权力运作和行使过程中所产生的伦理意识、伦理规范以及伦理行为实践的总和。3公共行政不仅是管理理性的领域，而且是价值追寻的领域。换言之，公共行政除了管理活动的领域之外，还应该是伦理活动的领域，而且这后一个方面由于公共行政的公共性显得更为重要。公共行政的活动是在千变万化的行政环境中进行的，许多时候需要行政主体随机作出裁决和自主作出决定，这是刚性的政治管理规则没法也无力约束的。公共行政中，公正与非公正、是与非、善与恶等基于价值的行为选择是存在
6、于社会治理全过程中的基本问题，因为，只要是属于人的行为，就必然有一个规范与约束的问题，而公共行政行为更是如此。进一步地说，接纳与实现行政行为的规范与选择又要与行政主体的良心、责任感、正义感作为内心的依托，即需要行政伦理的作用。为了规范行政行为，以公民的期望去实施行政，在强调外在强制性的刚性规范的同时，还必须重视行政伦理的自律意识，以提高行政主体的伦理修养来弥补政治法规等的有限作用。然而对行政伦理形成的认识背后都应有某些关于人性及其本质的基本看法，这称为人性假设。二、中西道德伦理人性假设的差异分析 中国和西方由于历史传统、地域、民族心理等方面的文化差异，而对人的本性的假定存在差异。“三字经”在中
7、国可谓童叟皆知。其中的“人之初，性本善。”可谓对人性为善的认定。在中国古代第一个提出了系统的人性善理论的是战国时的孟子。孟子认为人的本性是善的。就是说“仁、义、礼、智”等道德品质是人生而就有的，是与生俱来的本性。“孟子道性善，言必称尧舜。”性善论是孟子学说的理论基础对后世影响至大。虽然有不少有别于孟子的人性论，但中国传统文化的惯性使性善论居主流地位，对人的自觉性期望总是很高。 从一世纪起，西方基督教文化一直把人看作是有“原罪”的人，人甚至是由于“罪恶”才出生的，人有与生俱来的罪恶本能，所以对人性具有恶的一面有一种这不去的警觉。这种性恶论我们称之为“经济人”，其叫法源于古典政治学的开山鼻祖亚当斯
8、密。在他的国富论和道德情操论中都是从利己主义本性出发来论证“经济人”的。他认为“毫无疑问，每个人生来首先和主要关心自己。”西方的普遍的“经济人”意识使人们对“人”始终保持一种合理的不信任。 中西方由于人性假设方面的差异，导致了中国对行政个体伦理建设期望值过高，且特别注重内在约束；西方对个体伦理修为的期望值则较客观，既注重内在约束，又注重外在约束。 基于片面的人性理解，必然难以产生重视伦理制度建设的理念。而没有强制性制度约束就无法控制行政人员的自利行为不滑向损人利己或损公肥私，而对人性的悲观估计促使人们去想方设法地完善各项制度，用制度来约束人的行为，使人从善。这种制度约束就是一种比较正式的外部约
9、束，主要包括道德立法、职业规范、组织变革等等。如果说内部约束规则是一种主观合理性，外部约束则更是一种客观合理性。制度一旦产生就引导个人逐步地通过他律实现自律，自律在许多时候是他律的习惯成为自然。制度性伦理规范是集体理性，不管在层次上还是内容上都能够最普遍地对各级行政管员起到约束作用。制度可以对各个层次的行政官员分别规范，使规范既有确定性，又有针对性。所以亨廷顿认为：“在一个国家要肃清腐败包括两个方面。一方面要隆低衡量公职人员行为准则；另一方面则要使这些官员的行为大体向此种准则看齐。这样做，行为和准则都有所失，但却能获得准则和行为在总体上的更大和谐。” 中国传统德治模式中，潜意识地“拔高”行政主
10、体的伦理水准和道德自律水平，对为官从政者提出大大高于一般社会主体的伦理要求，并且要求行政人员“大公无私”、“只讲奉献，不求索取，只尽义务，不求权利。”，实际上作为在同一时代、同一社会经济政治环境中生活的社会主体，行政主体在伦理水平上不可能太过高于其他社会主体。在中国，无论是古代的官员还是现实中的行政主体，都存在这样的二律背反：一方面在伦理要求和人格目标上被定格在社会道德的典范的层次上，另一方面为官不仁，丧失起码道德人格的人又大量存在，从而使得过高的行政伦理要求成为一种虚伪的形式和摆设。所以，结合人的道德性和经济性假设把基本的行政伦理精神%比如，权力公共意识、公益至上、无功即为过等&通过法律规范
11、和行政制度体现出来，把行政主体履行职责应具有的起码的行政伦理道德法律化、制度化，是加快行政伦理构建，增强行政伦理“硬”度的和“力”度的重要措施，也是中国社会转型期行政伦理发展的内在要求。三、中国转型期行政伦理构建的探讨 在经济体制转轨进程中，旧体制的作用削弱了，新的体制还在建立过程中，社会的经济转型要求行政伦理同步转型，而社会机制的脱节现象却客观存在且有待克服。因此，根据当前中国转型期的实际情况和现阶段存在的问题，从行政伦理的人性观点、立法、以德治国、政治文明、电子政务、监督等方面，设计和构建一套合理的或合乎理性的行政伦理规范体系并输入到现实的行政系统之中，是至关重要的。 1、树立较全面的人性
12、观念 中国传统的性善论观念有它的积极一面，即人人都可以通过教育来培养自律精神。但过于强调它则会忽略人的缺陷的一面，从而导致轻视制度建设的片面做法，有时会导致起码的伦理要求也难以保障，最终不利于伦理道德构建。中国现阶段残留的行政伦理思想脱胎于 2000 多年的封建等级社会，它既阻碍了民主政治建设的进程，也使行政伦理构建出现困境。所以我们当前应有的观念是：对人性的理解既要承认道德人的一面，也承认经济人的一面。 2、加强行政伦理立法、以德治国，努力实践“十六大”提出的政治文明 行政伦理立法，是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作用。道德良心
13、作为软件必须通过政治法律等硬件系统的功能才能很好地发挥作用。如果没有相应的硬件设施，再好的道德体系也很难对社会产生实际的影响。 江泽民同志在 2001年全国宣传部长会议上提出依法治国和以德治国相结合的治国方略，朱镕基在九届人大四次会议上又代表政府确认了这一方略。由十五大的“依法治国”到现在“依法治国和以德治国相结合”的变化，并不是简单的提法上的变化，而是在社会治理模式(包括行政模式*发展变化。在行政领域，一方面与市场经济相适应的行政管理观念广为接受，行政管理过程日趋科学化、程序化；另一方面依法行政观念日益深入人心，行政法制不断健全。整个社会的治理正朝着良性的、进步的方向发展。同时，对依法治政辅
14、之以以德治政，这是世界行政治理模式改革的大潮流，也是我国行政改革和发展、构建的必然选择。党的十六大报告中强调指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”这是对建设中国特色社会主义内涵的丰富和发展，是我们党的第三代领导集体继十五大报告提出“建设社会主义法治国家”之后，在进一步推进建设中国特色社会主义政治方面的又一重大理论创新。这一论断的提出，对推动我国社会主义民主政治建设、加快全面建设小康社会的历史进程以及转型期行政伦理建设，具有重大的理论意义和实践意义。 政治文明建设是一项系统工程，它包括政治理念文明、政治制度文明和政治行为文明等多方面内容，其中民主政治
15、、法制文明是现代政治文明的精髓。这一系统工程建设的启动，展现了转型期行政伦理建设的新思路，即走民主、法制建设的路子。首先要从源头抓起，从改革体制、机制入手，形成一整套廉政建设的严格法律、制度、规范公职人员对公共权力的使用，使其难以滥用权力；其次是要实行民主公开，加大执法力度，形成良好的清政廉洁的社会政治氛围。要加大权力运行的透明度和对腐败行为的惩治力度，实行广泛的公开，使行政权力的运作处于众目瞪瞪之下，避免“暗箱操作”。再次是要多管齐下，综合治理，形成廉洁奉公的经济文化思想道德条件。通过对公职人员进行理想信念、道德操守、行为规范的教育，使其在行使公共权力的过程中自觉地控制私欲的膨胀。在制度上要
16、解决好进人、用人、选拔、管理与监督工作机制，加强工作进程中的考核，淘汰不合格的人员，逐步有效地遏制权力腐败。 政治文明建设的提出，顺应了转型期历史和时代发展的潮流，它将更好地实现人民当家的地位，进一步推动廉政建设的发展，它将与物质文明、精神文明一起共同构成我国转型期行政伦理建设的三大支柱，来推动中华民族的伟大复兴。 3、推行政务公开和电子政务 道德行为不是自发形成的，往往是在外部社会压力下产生的。由于行政管理权具有“公权”的色彩，社会转型期的行政伦理构建的突破点更应着眼于构筑有效的监督。只有让群众了解事实真相，才会形成道德评价的压力。公开的意旨就在于使行政管理活动处于群众监督之中，防止管理权的私化或虚假空化。政务公开应着重行政资讯公开、行政程序公开、行政依据公开、行政结果公开等。社会转型期的政务公开必须进行行政管理制度的创新，进入信息社会，电子政务正成为一个充满生机的新生事物，它的出现为政务公开提供
