公共政策应坚持社会总体利益最大化取向

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1、复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006年 公共政策应坚持社会总体利益最大化取向 李玲玲 摘 要 公共利益内涵的模糊和不确定以及关于公共利益的种种争论对公共政策的“公共利益取向说”提出了挑战。公共政策的终极目标是实现以人为本的全面、协调、可持续的社会发展此目标决定了公共政策的社会总体利益最大化取向。“社会总体利益最大化”与政府等公共部门的“公共性”并不矛盾相反二者是统一的保持“公共性”是追求社会总体利益最大化的重要前提和基础追求社会总体利益的最大化是“公共性”的集中体现和必然要求。 关键词价值取向公共利益政策目标社会总体利益 公共政策的本质决定了公共政策必须立足于解决对社会资源公平分配的

2、问题。因为任何公共政策都必将取之于一些人而使另外一些人受益所以社会中的个体都从自身利益的最大化需求出发来对待公共政策。思想观念的差别、知识水平的差别以及社会经济地位的差别导致不同人有不同的、永无止境的利益需求。然而社会实际存在的资源是有限的无限的多元化的需求与有限的资源之间的矛盾必然导致在分配各种具体利益和社会资源时产生冲突。任何一个民主、进步国家都必须坚持社会公平原则。“究竟把利益分配给谁、怎么分配、最佳分配是什么”就成为公平分配社会资源中的核心问题如果解决得好就说明公共政策主体公平分配社会资源的能力强。因此笔者对公共政策的价值取向问题做一系统阐释和探讨。 价值取向问题向来是社会科学中的热点

3、、难点问题。“是”和“应该”的关系是社会科学领域中的哥德巴赫猜想。英国休谟第一次发现了“是”与“应该”的关系。从逻辑学出发以“是”是推不出“应该”的他们之间存在着“逻辑鸿沟”康德的伦理学就回答了“应该”不是由“是”推出的而是绝对律令。因此产生了价值哲学的兴起。我国学者李德顺认为应该的最终根据是人类的存在和发展所有那些关于“应该”的规范性都是为了人类的生存和发展这是个绝对命令。 在公共政策领域它贯穿整个政策过程的始终。尤其是在政策制定、执行以及政策评估时“我们不仅要明确陈述政策是否实现了所宣称的目标而且还要说明这些政策目标是否值得我们去实现。对于后面的这个问题似乎需要拥有 本论文受到“北京市科委

4、软科学研究资助”专项编号ZZ0407。 作者简介李玲玲1977女河南新密人北京大学政府管理学院博士后讲师主要从事公共政策、政治学理论方面的研究。 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006年 比它符合或者不符合我的利益更高尚的品质的价值标准。”1 政策方案必须反映文化、传统习俗、历史以及公众所追求的各种价值取向。 一直以来学术界关于“公共政策价值取向”的论述颇丰。事实上始终存在不可解决的价值冲突这种冲突本身是有价值的因为这种冲突有利于培养丰富的个性形成多样化的社会。正因为如此社会科学才得以争鸣得以繁荣得以发展。 部分学者认为公共利益是人类群体生活所追求的一个主要目标也是公共政策的本质所在公

5、共政策应坚持公共利益的价值取向。例如沈惠平认为“制定公共政策必须提倡公共精神致力于追求公共利益。”2 “公共利益无疑应当是一切公共政策的出发点和最终目的?必须坚持公共政策的公共利益取向”3 王洛忠认为“政府公共决策的价值取向只能是公共利益。”4 事实上对于公共利益是什么公共利益包括哪些内容等论题学术界一直没有定论。 当前“对公共利益认识深度与执行力度的不足始终是我国公共政策无法形成科学体系的主要问题所在。”5 所以有必要从理论和规范的层面来考察公共利益等相关问题。通过分析我们认为公共利益的内涵是模糊的不确定的它与公共管理的社会总体利益最大化的要求有差距因此公共利益并不能成为公共政策的终极目标公

6、共政策应该坚持社会总体利益最大化的价值取向。 一、公共利益内涵的模糊与不确定 资源的稀缺与人民无止境的欲望之间的矛盾决定了人与人之间的所有冲突都与其利益相关。如何为公共利益下一个规范性的定义是我们在研究公共利益的过程中所面临的问题已有许多学者关注过公共利益的这一问题并对研究公共利益的途径与方法提出了各自的见解。虽然学者们总结出了许多有关公共利益的定义但是他们几乎都同时指出给公共利益下一个规范性的定义是困难的而且不同的定义也相应地有不同的研究途径。 公共政策词典中对公共利益有如下定义它是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益它

7、基于这样一种思想即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。1 莱斯利雅各布在民主视野一书中对公共利益总结出了四种具有代表性的定义方式1公共利益仅仅关系到一个国家中所有 1 专著James E. Anderson 2003. Public Policymaking An Introduction. Fifth edition. Boston: Houghton Mifflin Company. P135. 2 期刊论文沈惠平. 公共政策的公共利益取向 J. 决策借鉴. 2002 2: 49. 3 期刊论文沈惠平. 黄兴生. 坚持公共政策的公共利益取向J. 理论探讨. 2003 1:

8、86. 4 期刊论文王洛忠. 试论公共政策的公共利益取向J. 理论探讨. 2003 2: 91. 5 期刊论文戴艳军 陈岩.“政策”与“公共政策”的概念辨析J.理论界. 20034:87. 1 译著美E?R?克鲁斯克B?M?杰克逊. 公共政策词典.Z.唐理斌等译.上海上海远东出版社1992. 30. 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006年 公民共同享有的那类个人利益2坚持认为在国家中总是存在着区别与特定公民利益的东西意即从具体个人中抽象出来的并反过来反映由“民众”的观念本身所揭示的共同享有的公共所有物3公共利益就是那些代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大的好处的东西4公共利益是

9、关系到个人作为公共社会成员所共同拥有的那些利益如法律秩序和政治稳定等。2 其中无论哪种定义都涉及获得利益的群体的范围以及此群体的利益实现程度这两个问题。 那么能不能界定、应该如何界定范围和程度呢恐怕很难有设定一个尺度或标准。“没有一种方法可以精确地确定在多大范围内分享的利益就是公共利益。实际上不存在所有人共享的利益”。3 在一个多元化的社会中可以期望的只能是获得利益的群体的范围尽可能的大而在资源稀缺、有限的条件下利益具有一定的竞争性利益实现程度是非常不确定的。 亨廷顿总结了传统上探索公共利益问题的三种方法“第一种方法是把它和抽象的、或实体的、或理想的自然法规、正义、正当理由这一类价值标准和规范

10、连在一起第二种方法是把它和个别人物的特殊利益连在一起如所谓朕即国家一说或和集团、阶级的特殊利益连在一起马克思主义或和多数派的特殊利益连在一起第三种方法是把它和个人之间的竞争过程古典自由主义学派或集团之间的竞争过程本特利主义的结果连在一起。”4 他指出这三种方法要么只有具体性而无普遍性要么只有普遍性而无具体性存在很大缺陷。由于难于给公共利益下一个普遍而且具体的定义他认为部分地解决这个问题的办法就是从统治机构的具体方面着眼给其下定义。“?公共利益既非先天存在于自然法规之中或存在于人民意志之中的某种东西也非政治过程所产生的任何一种结果。相反它是一种增强统治机构的东西。公共利益就是公共机构的利益。”5

11、 由上述内容可知亨廷顿对传统的关于探索公共利益问题的批评不无道理但是它得出关于“公共利益就是公共机构的利益”的结论却显得过于极端和偏激。事实上公共机构的利益仅仅是一种团体集团利益它可能包含人民的利益但绝不能简单地将其等同于公共利益。 著名的政策科学家美国学者詹姆斯?E?安德森在其2003年第五版的著作公共决策导论Public Policymaking An Introduction中对如何定义公共利益的内涵也表示出无奈与困惑“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题绝大多数人将选择公共利益?然而当让我们界定公共利益时困难就随之产生了。它是大多数人的利益吗如果是我们怎样确定大多数

12、2 译著莱斯利雅各布.民主视野.M.吴增定刘凤罡译.北京中国广播电视出版社2000. 36. 3 James E. Anderson 2003. p136. 4 译著美塞缪尔P亨廷顿.变化社会中的政治秩序.M.王冠华等译.北京三联书店1989. 23. 5 同上 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006年 人真正想要什么样的政策呢它是消费者顾客这个更庞大的团体的利益吗它是人们明确思考和理智行动时希望得到的东西吗?包括绝大多数政治科学家在内的许多人都认为对于公共利益不可能有一致的或者客观的定义尤其是不可能用实质性的语句、条款来界定公共利益。”1 安德森对公共利益及其研究做出如下结论“公共利

13、益是多种多样甚至是易变无常、难以捉摸的必须通过各种途径对其进行研究。尽管公共利益不可能被转化为指引决策者行为的一整套明确的指导方针也不可能仅仅确切地认为公共利益是一个神话然而公共利益将我们的注意力引向直接利益以外的更为广泛和普遍的利益它还使我们关注那些没有组织代表和未被明确表达的利益不然这些利益在政策形成和政策评估中就会被忽视。此外如同机会的公平与平等一样公共利益是所有人都可以追求的一种理想ideal。”2 应该指出公共利益的界定与国家面临的国内外环境、所要解决的问题与现实情况密切相关。不同的文化背景、价值标准、主体需求导致对公共利益的不同看法。公共利益源于公共需要并表现为公共需要但是公共需要

14、并不能构成公共政策的全部内容。在特定时期“公共”的内涵有空间意指即在多大范围、在哪些层次上适用。而且公共利益是不断发展变化的应该从动态的过程来理解公共利益。 陈庆云教授认为公共利益具有相对性表现在三个维度1层次角度不同、结果不同如中央、省、市等2时间具有历史阶段性如环保等3空间反映在不同地域中。另外从结果来看公共利益不一定就是真善美相对性的表现主体需求与客体性但主体需求与主体价值选择有关。如果政府打着公共利益的旗号谋求集团利益一旦变成政府的实际行动那么其结果具有强制性社会成员被动分享其结果。公共利益不但表现在动机、过程方面还表现在结果中我们不但要注重其产生的动机更要看、关键要看其结果当然有时候

15、结果是政策主体无法控制的。其中对物质性的公共利益来说其动机易衡量但对于精神上的公共利益来说其动机不易衡量。 二、公共利益与私人利益的关系 “公共利益”及其与个人利益或私人利益的相互关系一直是学者们争论的话题。其中英国功利主义法学家边沁宣称“个人利益是惟一现实的利益社会公共利益只是一种抽象它不过是个人利益的总和”社会公共利益是许多私人利益的相加增进私人利益就增进了整个社会的利益。1 我国学者麻宝斌认为“公共利益不同于个人利益也不是私人利益的简单相加这并不意味着公 1 James E. Anderson 2003. P134. 2 James E. Anderson 2003. p136. 1 编

16、著边沁转引自赵震江主编法律社会学北京大学出版社1998年版第245页 复旦公共行政评论 公共政策与政府治理 2006年 共利益可以脱离个人利益而存在它只是不特定的个人可以同时享有的一种利益。利益不论是集体的或社会的最后必然会落实到个人为个人所感觉到。不存在不能落实为个人利益的国家利益或社会利益。不妨这样说公共利益就是一个特定社会群体存在和发展所必需的该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值。”2 所以 我们“没有理由假定私人利益与公共利益总是相互对立的”3 它们在一定条件下是可以相互转化的很难确切划分二者之间的界限。 可见公共利益具有很大的不确定性公共利益与私人利益也是经常交织在一起的它们之间可以相互转化。需要指出人们对利益的认识即我想得到什么、要求得到什么的问题是建立在个人的价值判断基础之上的受个人生活环境、所受教育等因素的影响。人们通过对利益的认知、比较、确定、争取、优化等一系列循环过程来获得资源与条件。或许可以这样说在任何一个民主社会中公共利益是个人利益的