工业用地出让实行弹性年限和后评价

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1、工业用地出让实行弹性年限和后评价之必要性探讨 写在开发区土地集约利用评价之后袁东华 许军 周建明关键词：优化工业用地出让方式 弹性年限 后评价 内生性因素前言根据中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条 例（中华人民共和国国务院令第55 号），工业用地土地使用权出让 最高年限五十年。现各地普遍按最高年限五十年一次性出让工业土 地，这种方式一定程度上阻碍了土地集约利用程度的有效提高。当 工业用地发生比较效益低下、需要为土地转换产业或企业而年限又 尚未到期的情况下，原土地使用权人或不愿意转让、或带走土地增 值收益。采用工业用地土地使用权“弹性年限+后评价”的方式可以使代 表国家利益的开发区

2、管理机构更好地掌握工业土地资源的主动权， 把土地资源及时提供给土地集约利用程度高的产业或企业。一、土地利用存在的问题（一）现行土地出让方式优点从供地方来说，通过一次性出让土地五十年使用权，可以回收 一笔开发资金。这对于整个国家或区域经济处在初级发展阶段，财 政能力有限的情况下是一个获得专项开发资金的办法。从受让方来说，出让土地五十年使用权对企业有一个稳定的土 地使用期，便于企业做出固定资产投资筹划；拥有可转让的土地不 动产可增加企业的资信度，在需要时可以用不动产进行担保和融资， 并能享受土地增值带来的财富。（二）现行土地出让方式缺点缺点主要是有限的优质土地资源不能及时有效地、动态地进行 配置，

3、不能克服工业土地比较效益低下的内生性因素。1. 有限的优质土地资源不能有效地进行配置在许多情况下，开发区为了吸引企业投资，着眼于获取企业落 户生产经营的税收、就业和产业联动效应。所以往往以较低的价格 甚至低于土地获取成本的价格出让给企业，其早期回收开发资金的 功能并不明显。工业用地的土地出让金净收入远比其他经营性土地 （居住、办公、商业）出让金净收入为低，其份额占整体经营性土 地出让金净收入的比例很小。工业用地的出让价格是各类建设土地用途中最低的。各地为了 支持产业的发展，看重的是产业发展所带来的后续效益。如税收、 就业和经济的带动作用。在区域土地市场的竞争下，工业用地的出 让价格普遍较低。如

4、果后续土地产生的效益，如税收、就业和经济 的带动作用不佳，在后期就收不回早期低价格土地投入所期望的回 报，并且已落到企业名上的50 年长年限的土地使用权限制了土地资 源向优势产业和扶持产业的有效配置。2. 无法克服工业土地比较效益低下的内生性因素既便在工业用地初次出让时进行产业定位、企业投入产出和用 地强度的严格把关，现行土地出让方式仍无法克服工业土地比较效 益低下的内生性因素。土地比较效益是“土地相对效益”，是横向比较后得出的结果。 “轻纺产业土地比较效益下降”就是与同一区域的汽车产业、集成电路 产业等其它制造业所获得土地单位面积经济效益相比较后得出的结 果。尽管在许多情况下，该区域的“轻纺

5、产业土地效益”比其他区 域的“轻纺产业土地效益”要高。内生性因素可以理解为动态的、随时间的推移早晚要使事件发 生的因素。在工业用地出让时，除了正确的产业定位和招商引资把关，下 列三个主要的工业土地比较效益低下或没有达到最高最佳使用的内 生性因素是很难避免的：产业生命周期、企业经营能力和影响土地 价值的因素变化。（1）产业生命周期任何一种产业有其生命周期。土地单位产出效益将随产业生命 周期而发生变化。当产业处于生命周期的后期时，土地单位产出效 益将降低。应该淘汰该产业或把该产业从土地级差地租高的区域转 移到土地级差地租低的区域。级差地租高的区域土地让位给优势产 业和新兴产业，特别是战略性新兴产业

6、（节能环保、新一代信息技 术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等产业）。 比如张江园区在建设初期，在园区北部引进了一批制造业，如小家 电制造业等。随着上海经济结构的升级和张江经济区位条件的提升， 比较效益低下的小家电制造业就不适合留在张江高科技园区了。（2）企业经营状况企业经营状况是动态的，可能会存在长期达不到立项备案、申 请核准报告、可行性研究报告等批文所规定的纲要产能、土地产出 效益，或企业经营出现状况。这种情景一开始很难预料，但随着时 间的推移会在有些企业发生。应该通过建立评估制度及时地淘汰该 类企业。把土地腾给优势企业。（3）影响土地价值的因素变化影响土地价值的因素按照估

7、价理论来划分，有一般因素、区域 因素和个别因素。一般因素也可称之为外部因素，外部经济环境的 变化、人口变化等。土地的区域因素是指该区域基础设施条件（其 中交通条件非常重要）、公共设施条件、环境条件。外部因素和区域因素的变化造成土地的经济区位会发生变化， 进而造成土地级差地租的变化。当土地的级差地租提高时，要求该 土地的使用性质或能级要有相应的提高。从外部因素来讲，中国经济的高速发展，到了转变经济发展模 式调整产业结构的阶段，上海在这方面必须走在前列也有条件走在 前列。以张江高科技园区为例，从区域因素来讲，陆家嘴金融贸易区 的东扩大大地提升了紧邻的张江高科技园区的区位条件；张江园区 内有二个地铁

8、 2 号线站点，该轨道交通把上海市的两个国际机场紧 密地连接起来了，60公里的城市中心城区路程地铁只需2个小时（没 有堵车之虞）。上海市没有其他开发区像张江高科技园区那样有两个 二号线站点、能最有效地接受两个国际机场带来的辐射效应。有些产业发展并没有到产业生命周期的后阶段，但其土地产出 效益不占比较优势，影响土地价值的因素发生了变化，即区位条件 发生变化后，该区域发展高端产业（或改变用途）可以使土地得到 该时期的最高最佳利用。张江高科技园区的部分产业和金桥出口加 工区的大部分产业就属于这种情况。内生性因素始终存在，当它发酵到一定程度时，需要有效的机 制进行解决。而现行的供地方式缺乏这种有效的机

9、制。3. 当前的解决方法和存在的问题现行政策和法律规定当土地使用年限到期或“土地闲置超二年 时”时，土地管理部门可以收回土地。但没有规定“土地使用比较 效益低下”时，政府可以收回土地或必须转让。当产业或企业的土 地使用比较效益低下时，国家宏观上和外部环境要求开发区进行产 业升级或二次开发（或称作为“腾笼换鸟”）。然而在具体操作层面 上，五十年一次性出让的土地出让方式使土地使用权人拥有长期使 用权。物权法等法律禁止任何单位非法中断土地使用权人的权益。 只能在原土地使用权人自愿的基础上，实行协商式的“腾笼换鸟”。从 “土地使用比较效益低下 ”到“土地使用权人自愿转让 ”这个过程比较 漫长，可能一、

10、二年，也可能十几年至使用权到期，没有确定性， 纠错机制效率不高。既便原土地使用权人愿意转让但要价往往很高， 至少转让时将带走市场的土地增值部分。下面分别说明“不愿意转 让”和“带走土地增值”的情况。（1）不愿意转让开发区内某类产业或企业的土地比较效益低下并且企业可以享 受土地增值时，产业或企业并不会主动或愿意转让土地。这是因为 土地比较效益低下并不是企业关注的问题，而是国家土地管理部门 从全局比较之后关注的问题。如果工业用地转让对企业的经营利润 的提升没有什么帮助或转让过程达不到企业期望的土地增值利润。 从资本逐利本性出发，企业是不愿意转让的。一般开发区的现实情况基本如此，然而闵行经济技术开发

11、区（闵 行园区）的工业用地二次开发做得比较好，好的主要原因是其有着 比较灵活的用地制度。闵行开发区在招商引资时，实行的不是一次 性出让五十年土地使用权，而是与入园企业按照营业执照期限签订 场地使用合同，一般为15 或20年。在场地使用合同中规定了企业 不能对场地自行转让，无论到期退出或不到期退出，只能退回给园 区管理机构。由于二十年的场地使用合同期比工业用地出让使用期 五十年短得多，开发区管理机构能及时根据企业、产业土地资源使 用效率的高低，可依据合同，合法、合理、及时有效处理，或续租 或收回。正是这种充分利用产业具有生命周期、企业具有经营状况 不稳定的规律，利用较短土地使用年限模式，大大地减

12、少了开发区 土地回收成本和阻力。根据闵行园区其工业用地实际退出情况的统 计，合同到期与没到期的退出各占50%，这充分说明了这种用地制 度更有利于开发区整体的产业结构调整和土地的集约使用，也最大 可能地放大了集约使用土地带来的综合效应。一般开发区的管理机构，尽管与用地企业在签订的土地转让合 同中已经明确规定了企业的投资强度、产业要求和企业如要转让土 地，只能转让给开发区的管理机构的内容，但如果仍是实行一次性 五十年的土地使用期，开发区的管理机构的集约用地主动权仍没有 得到实质性的加强。（2）带走土地增值在五十年的土地使用期模式下，当这些企业（土地使用权人） 愿意转让工业房地产时，由于不动产的稀缺

13、性和影响土地价值的一 般因素、区域因素的良性变化，若干年后，使土地升值。在权益转 让时，增值的价值会随尚剩余的使用年限通过市场机制被原企业带 走。这类土地的增值一般不是由于企业价值创造的成果，而是在国 家和上海市整体经济大发展对土地需求量快速增加、基础设施和公 共设施大提高的背景下，土地发生增值。由于经济地理的变化，近年来一些开发区的区位优势突出，部 分开发区的某些企业不专注搞工业产业，而利用占有的级差土地、 或低价获得的工业用地，打着发展生产性服务业的幌子，搞起了工 业房地产经营获取超额利润。例如位于上海市松江区新桥镇泗砖南路 255 号的“名企公馆产 业创新总部园”，占地面积265亩，建筑

14、面积28 万平方米。其工业 用地市场成交价在 35 万元/亩左右，楼面地价仅为 339 元/平方米； 2011年其房屋平均售价6,500 元/平方米左右。通过估价技术中的剩 余法的测算，其建安成本、利息和税费等约为 3,724/平方米，利润 为 2,437 元/平方米，其项目销售利润率可达到 38%，是正常利润率 的二倍。通过取得低价的工业用地，以发展生产性服务业为表象，以牟 取工业房地产开发利率为实质目的，所谓的工业房地产暴利就是这 样形成的。这类情况在上海乃至在全国1不在少数，在新的形势下， 如何反房地产暴利、如何进一步提高土地集约利用和保障新兴产业、 特别是战略性新兴产业用地，放在了土地

15、管理部门的面前。二、土地出让实行“弹性年限+后评价”制度建议“十二五”期间，我国进入了新的经济发展阶段“促进经济发展 方式转变和产业结构调整”。为发展高科技产业，战略性新兴产业提 供土地资源保障，以及提高土地集约利用程度等是土地管理部门服 务好国民经济的重要任务之一。土地资源是有限的，尤其是优良区位的土地资源。土地产出效 益的高低不是企业关注的焦点，但应该是代表国家工业土地管理者1 天津“工改住”大行其道 总部园区热卖“办公别墅 . 中国房地产报 A11， 2011.05.30 的开发区管理机构关注的焦点，是国民经济评价的焦点，应该放到 此层面来认识：有限的土地资源是否得到了有效使用？有效使用

16、的 标准是什么？开发区与企业的关系好比是“铁打的营盘，流水的兵”。 开发区是“营盘”，土地管理部门要紧紧把握土地资源的有效利用。有 效利用土地包括支持发展新兴产业，特别是战略性新兴产业。工业 土地一次性长期出让，不利于对实际被低效利用的土地进行有效处 置；企业是“兵”，企业要流动。低效的企业要及时被淘汰出开发区， 高效的企业要及时吸引进开发区。从 2008 年 1 月，国务院关于促进节约集约用地的通知（国发 20083 号文）提出要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理 绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约评估工作以来，我 国基本上有了一个评定土地利用效益的体系（开发区土地集约利用 评价规程等），对各开发区土地利用效益的高低有了一个标准说法。 关于如何对被评价为土地利用效益低下的土地进行有效处置，目前 还没有一套行之有效的体系。上海市规划和国土资源管理局的“关