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1、中国卫生经济学会第五批招标课题新型农村合作医疗试点工作适用项目管理研究与实践 中 标 学 会：江西省卫生经济学会课 题 负 责 人：李 利课题主要研究人员：万 红 肖云昌 周小军 周秋生操秋阳 曾庆勇 陈樟平 周冬根 刘晓辉课 题 报告执笔人：肖云昌 周小军 曾庆勇 陈樟平 2003年9月20日新型农村合作医疗试点工作适用项目管理与实践课题报告李 利1 万 红1 肖云昌1 周小军2 周秋生1操秋阳1 曾庆勇3 陈樟平4 周冬根5刘晓辉11、江西省卫生厅2、江西医学院3、江西省健康 教育所4、江西省中医药研究所5、江西省卫生学校摘 要项目管理是一种适用于任何责任重大、关系复杂、时间紧迫、资源有限
2、的管理方法。新型农村合作医疗试点工作具有目的明确、要素多样、一定程序的项目特征，是一项十分重要、艰巨和繁杂的工作，可以采用项目管理的方法。江西新型农村合作医疗试点工作项目管理的实践是：按照领导思想认识正确，工作水平较高，班子主要领导稳定，卫生改革力度较大，卫生服务能力强，社会经济较好六个条件选择项目县。通过贵溪市、余江县5%农村人口医疗消费调查和7试点县基线调查等工作，分别制定了省和试点工作的县项目管理方案。围绕项目方案开展以下工作：强化政府责任；开展广泛的宣传发动；下派驻县工作组；城市医院对口支援试点县的卫生院；实行合作医疗费用公示制度；办好简报，加强信息交流；开展督查工作；及时出台指导性、
3、纠偏性政策。存在的主要问题：一是部分地方宣传工作不到位，二是少数群众有思想顾虑：三是实施方案还待于进一步完善；四是部分卫生院基础设施差。将重点抓好以下工作：加强对试点工作的领导和指导；继续加大宣传力度；继续开展层层培训；加强资金管理，规范医疗服务行为。改进和完善实施方案；加强督查工作；及时总结交流经验；建议中央要加大对农村卫生的投入，改善卫生院等农村卫生机构的基础设施；参加合作医疗农民每个人筹资总量增加至60元，加快发展的步伐，尽早启动医疗救助资金。课题组提出，搞好合作医疗宣传工作主要是要抓好五个W：即为什么宣传（why），宣传什么（What），向谁宣传（Whose），谁来宣传（Who）和怎样
4、宣传（How）。还就新型农村合作医疗试点工作项目督导的意义，督导内容，督导形式等进行了探讨。试论项目管理方法适用于新型农村合作医疗试点工作 李 利1 万 红1 肖云昌1 周小军2 周秋生1操秋阳1 曾庆勇3 陈樟平4 周冬根5刘晓辉11、江西省卫生厅2、江西医学院3、江西省健康教育所4、江西省中医药研究所5、江西省卫生学校近年来，随着经济全球化和知识经济的发展，项目管理已成为社会管理和企业管理的重要内容，人们对项目管理越来越重视。本课题组就项目管理的方法运用于新型农村合作医疗试点工作进行了以下初步的探讨。1.项目管理的基本概念及发展现状1.1项目的基本概念世界银行把项目定义为：指通过投资活动能
5、够形成某种固定资产或设施并在这种固定资产或设施形成后能产生效益的某个固定的投资目标或范围，或者说是为实现某个能产生社会和经济效益的目标或范围。通俗地讲，项目就是在一定条件下，利用一定的资源、有计划地完成某一特定目标规划的任务。典型的项目周期可包括项目发起、论证、启动、规划、执行、控制、结束等多个阶段。世界银行的贷款项目周期，包括6个阶段：即项目的选定（或称鉴定）、项目的准备、项目的评估、项目谈判、项目执行与监督、项目的总结评估。可见，项目是一个任务，不是某个目的物；项目是一个活动过程，例如建设一个医院，医院本身不是项目，规划、设计、建造这个医院的活动过程是一个项目。由于人类社会的大部分活动都可
6、以按项目来运作，因此，项目出现的频率在工业化以后愈来愈高，不仅在经济和科技领域，也出现在行政、社会及文化领域。就是说，项目的概念走出了传统的范畴，向广义延伸，无论是政府机关、事业单位还是企业，都可以把每项工作任务视同项目，按照项目管理的方式进行管理。1.2项目管理的基本概念美国项目管理学会（Project Management Institute-PMI）认为：项目管理是把项目管理的知识、技能、方法和技术应用于项目活动，以实现项目目标。有专家归纳为：项目管理是一定的主体为了实现其目标，利用各种有效手段，对项目进行计划、组织、指挥、协调和控制的行为过程。项目管理可简洁地称为创新管理或称创建管理。
7、项目管理知识体系大致由十个主要部分组成，它们是集成管理、范围管理、时间管理、费用管理、质量管理、人力资源管理、沟通管理、风险管理、采购管理和交接管理。项目管理已发展成管理学的一个独立分支，也是一个新兴的行业，这是生产力发展和社会进步的必然，也是管理科学技术水平提高的反映。项目管理在我国卫生事业管理中也方兴未艾，而且被实践证明是一种卓有成效的卫生事业管理方法之一。如卫生部联合国儿基会合作的农村初级卫生保健项目（2001-2005年），该项目从“合理医药”、“母亲安全”和“关爱儿童”活动入手，结合农村卫生改革，以促进农村卫生服务效率和可及性为目的。还有农村卫生机构的“三项建设”项目，以及利用国债资
8、金对中西部血站建设项目等，举不胜举。 2.新型农村合作医疗试点工作具有项目特征项目具有3个特征：明确的目的性；要素的多样性：如人的活动、物流、资金流；一定的程序，含体制、机制、规则、制度等。合作医疗试点工作具有这些特征。2.1新型农村合作医疗试点工作的目的明确众所周知，我国经济体制改革的一条重要经验就是试点先行，以点带面。中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定（以下简称决定）和国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见要求, 建立合作医疗制度从2003年开始试点，通过试点总结经验，不断完善，稳步发展，逐步推广，并随着农村社会经济的发展和农民收入的增加，逐步提高
9、新型农村合作医疗的社会化程度和抗风险能力。建立新型农村合作医疗制度是一项长期、艰巨和复杂的工作，开展新型农村合作医疗试点工作，目的在于逐步探索建立新型农村合作医疗制度合理的筹资机制、完善的运行机制和有效的监督机制，通过试点总结出具有指导性、前瞻性的经验，达到以点带面，逐步提高新型农村合作医疗覆盖率的目的。2.2新型农村合作医疗试点工作是一项社会系统工程社会保障是维护社会稳定的重要防线。我国目前的社会保障体系主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等几种不同方式，其中前三种为主要方式。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹
10、为主的农民互助共济制度，其基本属性是属于社会保险范畴，具有社会保险福利性、公益性、互济性、补偿性、公平性等特性，其运作过程按保险的基本原理操作，逐步提高管理的科学性。建立新型农村合作医疗制度是一项需要全社会共同努力来完成的系统工程，国家决定通过试点来逐步推广，也表明试点工作的重要性、艰巨性和繁杂性。决定指出：“各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病统筹而出现的因病致贫、返贫问题。”可见，新型农村合作医疗试点工作是政府行为，必须在各级政府的领导下，因地制宜，分类指导，不断完善，在取得经验的基础上稳步发展。按照国家的统一要求，由卫生
11、部门负责新型农村合作医疗的管理工作，这既是对卫生部门的信任，也是对卫生部门的考验，但不等于这是卫生部门的事情，只是卫生行政部门在行使政府的职责。因此，各级卫生行政部门尤其是试点县的卫生部门要经常、主动地向当地党委、政府汇报新型农村合作医疗工作。积极当好领导的参谋，争取党委、政府领导的重视和支持，要在当地党委、政府的领导下，与有关部门的密切配合，切实履行好卫生部门的职责，从落实“三个代表”重要思想的高度，以对党和政府负责、对农民群众身体健康负责的精神，积极稳妥地抓好试点工作，一定要把这件好事办好办实。2.3新型合作医疗试点是一项创新管理工作社会实践是不断发展的，人们对客观规律的认识不可能一次完成
12、。解决农民因病致贫、因病返贫问题，建立与农村经济社会发展水平和农民经济承受能力相适应的新型农村合作医疗制度，不可能一下子全面铺开，要通过试点来探索经验与办法，逐步推开。试点工作整个过程贯穿着计划、组织、指挥、协调和控制活动，但没有现成的模式，也没成熟的经验可借鉴，这是一种制度与体制的创新，是一项极富挑战性的工作。因此，在试点工作中要开拓创新，不断研究新情况、解决新问题，在努力减少改革成本的同时，总结新经验，为全面推广提供经验。 3.项目管理的方法适用新型农村合作医疗试点工作项目管理是一种适用于任何责任重大、关系复杂、时间紧迫、资源有限的一种管理方法。合作医疗试点工作满足了这一要求。3.1新型农
13、村合作医疗试点工作意义重大目前，在农村地区尤其是中西部农村，传染病和地方病仍然严重威胁着农民的健康，慢性非传染性疾病的危害日益加重，因病致贫、因病返贫的现象比较严重。党中央、国务院历来十分重视农民的健康保障问题，建立新型农村合作医疗制度是党中央提出的减轻农民疾病经济负担，为农民提供基本医疗服务的重要政策措施，是帮助农民抵御重大疾病风险的“民心工程”，是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践“三个代表”重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。3.2新型农村合作医疗试点工作时间紧迫国家规定，从2003年起，各省（市）至少选择23个县（市）先行试点，取得经验
14、后逐步推广，到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的合作医疗制度的目标。也就是说试点工作只有一年时间，时间非常紧迫，用项目管理的方法，能较好地解决这一矛盾。3.3新型农村合作医疗筹资是非常有限的按国家规定，中央财政对中西部地区除市区以外的参加合作医疗农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。江西确定对参加合作医疗的农民，省财政每人每年补助4元，设区市财政每人每年补助不低于3元，县级财政每人每年补助不低于3元，农民每人每年的缴费标准不低于10元，经济条件好的地方可相应提高缴费标准。江西7个试点县，只有2个县农民个人交了15元，也就是说，
15、最多的县每位农民合作医疗基金只有35元，大多是人均30元。国务院关于建立城镇职工基本保险制度的决定（国发199844号）规定，城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；用人单位职工工资总额的6%左右，职工缴费一般为本人工资收入的2%。按此计算，2001年江西在岗职工年平均工资8026元，也就是人均有642元。参加合作医疗农民的基金只有城镇职工的二十分之一。这一点钱要解决农民因病致贫、返贫问题，确实比较艰难，因此，采取项目管理的方法非常必要。参考资料1吴之明. 项目管理与知识经济.中国投资，2000（4）:30-332钱福培. 国际项目管理的发展现状.中国投资，2000（8）:47-503张开宁等. 运作式研究医疗救助项目管理的一种有用工具.中国初级卫生保健，2001（3）:39-414罗庆.世界银行贷款业务指南.北京：中国财政出版社，1993年 5中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定（中发200213号）6国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见（国2003 3号）7江西省人民政府办公厅转发省卫生厅等部门关于江西省新型农村合作医疗管
