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1、对民办教育营利与非营利性的思考贾西津摘要：民办教育能否营利的问题是民办教育实践及其立 法规范中的争论焦点。本文从“非营利性”的一般概念出发， 借鉴国外非营利组织及民办学校的经验，结合我国社会经济 和民办教育的发展背景，对民办教育的营利与非营利性问题 作出分析。本文认为，从理论和各国经验看，民办教育应存 在营利性与非营利性两种不同的形式，在我国目前投资激励 为主的情况下更应有营利性民办学校的存在；同时，为与教 育法协调，文章也提出一些现实性政策建议。关键词：民办教育，非营利性，中华人民共和国民办教 育促进法Discussion on Profit or Non-Profit Characteri
2、stics of Private SchoolsAbstract: Whether the private schools can make profit has been a disputed focus for a long time. The article goes back to the general concept of “non-profit”, comparing with conditions abroad, and combined with social and economic background for development of private schools
3、 in China, to analyze the characteristics of profit or non-profit of private schools. This article suggest that there should be two kinds of private schools: for profit and non-profit, especially when invest be the dominating stimulation. It also gives some policy suggestions for keeping accord with
4、 the Education Act.Key Words: private schools, non-profit organizations, Private School Promoting Act2002 年 12 月 28 日，第九届全国人民代表大会常务委 员会第三十一次会议通过了中华人民共和国民办教育促进 法（以下简称促进法），对几次审议最具争议的民办教 育能否营利问题作出规定：“民办学校在扣除办学成本、预留 发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后， 出资人可以从办学结余中取得合理回报。 ”尽管法律已经出 台，对问题的争议以及实践中的困惑仍然是存在的。 1995 年 9
5、月 1 日实施的中华人民共和国教育法第 25 条规定“任 何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。” 作为教育法的下位法，促进法回避了民办教育的非营利 性，提岀“合理回报啲具体策略，是采取了一个权益之策。ii 这一提法针对我国民间以投资办学为主、捐资办学较少，以 及实际意义上的营利性学校大量存在，难以监督管理等现 实，期望在不违背教育法的情况下缓解这些矛盾；但以长远 发展的眼光看，只停留在对具体问题的解决策略上显然是不 够的，要促进民办教育的进一步发展，确立其在教育体系中 的地位，必须给民办教育机构准确的定性和法律的定位，这 涉及对营利性和非营利性的含义与本质的理解。本文尝试从 “
6、非营利组织”的一般概念出发，借鉴国外非营利组织及民办 学校的经验，结合我国社会经济和民办教育的发展背景，对 我国民办教育营利性与非营利性的问题作出分析，并提出相 关公共政策建议。一“非营利组织”的概念内涵“非营利组织”在中国是一个外来词汇，其英文是 Non-Profit Organization( NPO )，类似的指称还有“非政府组 织”(Non-Governmental Organization : NGO、慈善组织” ( Philanthropy Organization )、“ 志 愿 组 织 ” (Voluntary Organization)、免税组织” (Exemption Or
7、ganization)、民间 组 织 ”(Civil Group)、“ 公民社 会组织 ”(Civil Society Organization)等等，其作为整体被统称为“非营利部门、非政 府公共部门”、“第三部门”等。非营利组织自 20世纪80年代以 来在全球范围得到了广泛发展，被称之为一场“全球结社革 命，讪也是对20世纪末叶西方的公共部门管理危机和治理 结构变革的反应。中国则在 1995 年北京承办世界妇女大会 时从依照国际惯例同时举办的“世界妇女NGO论坛”中第一 次引入了 NGO 一词，近年来随着其在社会服务等领域作用 的发挥，NPO的使用也逐渐增多。非营利组织作为一个部门的界定并不
8、完全确定，不同国 家的用法也有所不同，目前国际上较广为接收的是萨拉蒙教 授指导的美国约翰霍布金斯大学非营利组织国际比较研 究项目归纳的五特征界定，即： 1）组织性，指有正式的组 织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等； 2） 非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受 其支配，也可称为“民间性”；3）非营利性，指不以营利为目 的，不进行分红或利润分配； 4）自治性，指有独立的决策 与行使能力，能够进行自我管理； 5）志愿性，指成员的参 加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的， 组织活动中有一定比例的志愿者参加。 iiiiii 在这五个属性 中，组织性一般被看作一个
9、不言而喻的前提，自治性和志愿 性也有一些不同的提法，而非政府性和非营利性是最核心和 一致的认识。具体阐述“非营利性”的含义，首先有必要区分几个概念， 即“营利”与“赢利”、“盈利”的区别。从汉语词典中便可以查出， “赢”，意为“赚”，相对于“赔”，从而“赢利”指赚得利润（用作动 词），或者即指利润（用作名词）。“盈”，意为充满、多余，“盈 利”即指利润，或者较多的利润。而“营”的意思是谋求，“营利” 相应地是指以利润为目的。因而，“非营利”的含义，并不是经 济学意义上的无利润，更不是不讲经营之意，而是一个用以 界定组织性质的词汇，它指这种组织的经营、运作目的不是 获取利润。非营利组织是政府以外
10、的为实现社会公益或互益 的组织。“非营利性”的具体衡量指标有三点：第一，组织的宗旨 不以营利为目的；第二，组织的利润不能用于成员间的分配 和分红；第三，组织的资产不能以任何形式转变为私人财产。 对于这一特性的理解，已经有不少研究开始强调“非营利性” 的目的性，即不以营利为目的不等于组织不能进行经营性运 作，不获取利润。但同时也引发出对非营利组织的另一种误 解，即认为“不以营利为目的”就是指确保公益性，进而又转 换成“不仅以营利为目的”的解释。虽然这些变通的解释是基 于中国目前的国情，为吸引民间资金兴办公益事业的，但从 长远和规范发展的角度出发，不应采取模糊“非营利组织”概 念的方法来解决公益不
11、足的问题。作为一个非营利组织，就 应符合上述三个衡量指标，即组织不以营利为目的（而不是 “不仅以营利为目的”），利润不用于成员分配（而不是为长期 回报作出的一段时间内不分红的经营战略），资产在任何时 候任何情况下都不得转变为个人资产。仅以当前利润是否分 红来判断一个组织是否具有非营利性的观点显然也是错误 的，正如许多大企业在扩张期间也会作出一段时期不分红的 举措。在民间公益力量微弱的国情下，强调为非营利组织“正 名”，恰恰是为了保护和培育弱小的公益行为。非营利组织的 资金来源包括经营收入、政府购买服务的投入、慈善捐赠、 会费收入等，而不是投资的形式（无论短期还是长期的回报 期图）；同时它享有的
12、税收优惠也相当公共资金的注入，因 而它的产权基础是公益产权iviv，应该严格按照公益性机制 运作，如果使它可能成为营利的手段，恰是对真正公益性质 的损害。在中国目前的经济状况和法律规范下，慈善捐赠明 显收到限制，同时由于政府职能转换和政府改革的推进，产 生大量的社会需求满足的空白，需要非营利组织来承接，也 创造了一定营利的空间。这种情况下，营利性和非营利性组 织同样有存在的必要，“长远投资、适度回报”的心态也是正常 的。真正的捐赠行为、举办非营利事业的情况可能只占很小 的比例，但必须承认这是一种完全不同于投资的行为模式， 加以保护和鼓励。当经济发展到一定阶段，法制体制规范时， 这种行为模式将会
13、大大增加，在某些公益事业领域成为主 体。所以现阶段从概念上的规范，是符合长远发展的，也只 有将之明确地区分和界定，才能在制定相应的法律规范时将 之纳入法律体系，促进公益行为的增长。解决概念规范和国情需要的矛盾，还需要理解非营利组 织发展的历史、文化背景。非营利组织在 20世纪80年代兴 盛，但这种组织形态最早于 17 世纪便存在，是应生于工业 革命中出现的社会不平等现象，其后伴随着西方近代资本主 义的发展而发展起来，从而它也具有丰富的西方文化和社会 体制的背景。“非营利组织”这一名称本身就映射出其背后隐 含的前提假设：先它而存在着另一种组织形态-营利组织， 或曰企业，是以利润最大化为目的的。由
14、此可知非营利组织 是一个基于市场经济、政府与企业部门严格分工、独立的企 业等背景下出现的概念，它的存在和特征是与市场经济的进 程和营利部门（企业）的发展密切相关的。非营利组织的出 现被理解为政府失灵和市场失灵的产物。中国在发展市场经 济的背景下，需要认识非营利组织的重要性，更需要理解它 的存在前提和发展背景，要按照市场经济的进程，恰当处理 营利组织和非营利组织的发展时机与发展关系，并特别注意 到市场经济背后隐含的大量支持市场经济发育的制度前提 的建设，片面地强调某一方面反而会带来负面效果。最后要指出非营利组织与我国原有的事业单位是完全 不同的概念，事业单位的概念是计划经济之下，政府全面负 有政
15、治、经济、社会等全方位责任的环境下的产物，而非营 利组织的前提假设是政府企业社会三部门的分工、独 立，因而它是民间的、独立运作的、有一套自身的运作规则、 经营管理理念的组织形态，是公共治理结构中的行为主体之 一。二从国际经验看私立学校的营利性与非营利性 西方的私立学校有悠久的历史，也形成相对完备的管理 体制与法律制度框架。早在古希腊，便有不少著名学者们创 立的学校、学园，经历中世纪时期，教会学校得到了较大的 发展，这也奠定了西方非营利性私立教育的基础。近代民族 国家的扩张使公立学校系统得以发展壮大，但私立教育仍然 是西方教育体系中不可忽视的组成部分。尤其近年来，随着 对政府过多干预的批评和各国
16、政府改革的推进，不少国家开 始尝试教育的私有改革，使得私立学校得到更大发展。在大多数国家，一般存在公立学校、非营利性私立学校 和营利性私立学校的并存。私立学校按照营利和非营利划分 为两类，不同性质的学校其宗旨、管理模式、收入分配、活 动领域等有所不同。不同国家私立学校的构成比例、法律地 位、税收政策等各有特色，但多元化的办学模式、规范的法 律制度体系，以及对非营利学校的明确界定和税收优惠，是 普遍存在的。在荷兰、比利时，私立学校提供了大部分的初等和中等 教育，菲律宾、韩国、日本等的高等教育以私立学校为主， 不过在大多数国家，私立学校提供的教育在数量上仍然处于 补充地位，尤其在“福利国家”如加拿大，私立学校的比重非 常小。美国是私立教育发达的国家， 1990 年美国有高等学 校 3535 所，其中私立院校 1972 所，占 55.8 ；中小学 110055 所，其中私立26807 所，占24.4；高中后非学历 性职业培训学校7071所，其中私立6514所，占92.1%。vm
