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1、关于国有资产管理与运营新体制的几点认识于吉国务院国资委政策法规局副局长（正局级）一、构建新的国有资产管理与运营体制的基本原则党的十六大报告提出，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这既是深化国有资产管理体制改的目标，也是构建国有资产管理与运营体制的原则。（一）国家统一所有的原则。根据我国宪法规定，国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国有资产属于全体人民，归国家所有。但人民是一个整体的所有者，无法具体行使国有资产所有者职能
2、。因此国有资产必须委托给代表全体人民利益的国家权力机构。全民所有制工业企业转化经营机制条例规定，国务院代表国家行使国有企业财产的所有权。权利主体不能分割，不能分为中央所有和地方所有。这是国家所有的统一性和唯一性决定的。国家统一所有主要体现在两个方面：一是对国有资产的引导规范。即通过制定法律法规，对各级出资人代表履行出资人职责，监管国有资产进行引导规范。如确定国有经济的控制范围，确定国有股权转让的规则，确定国有股权转让收入的使用原则等。二是对国有资产最终处分。即通过制定法律法规，必要时有权统一配置资源，依法调整出资关系。坚持国家统一所有，对于巩固有中国特色的社会主义经济制度的基础，进而对巩固社会
3、主义政治制度具有重要意义。（二）中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责的原则。由中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责，享有所有者权益，是从体制上落实国有资产权责的重要举措。国有资产依据法律由国家统一所有，但是资产的形成相当复杂，既有中央的直接投资，也有地方政府的投资，还有政府并未注入资本金，而由企业靠借贷和积累所形成的。更重要的是，在实际工作中，国有资产的管理、监督和营运主要由各级政府承担。1994 年分税制改革以后，各级政府从本级政府预算中拿出资金投入到企业中形成的国有资产，表明政府履行了出资人的职责。因此，我国国有资产由国家所有，并由中央不同政府部门和各级地方政府所支配。实践
4、证明，随着国有资产的迅速增长，中央政府作为唯一的出资人，难以对全部国有资产进行有效管理，同时也会影响地方政府对所辖国有资产改革的积极性。由中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责，在国有资产管理体制上向前迈进了一步，既解决了当前的实际问题，也为进一步深化国有资产管理体制改革奠定了基础，对推进国民经济调整、国有企业改革重组、国有资产保值增值都具有重大意义。（三）权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则。中央政府和地方政府国有资产监督管理机构分别代表国家履行国有资产出资人职责，既享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者等权利，又要履行好出资人的义务，维护好国有资产所有者的合法权
5、益，尊重企业的经营自主权，同时还要承担代表人民、代表国家履行好出资人职责、监督管理好国有资产、防止国有资产流失、实现国有资产保值增值、搞好国有企业、发展壮大国有经济等方面的职责。管资产、管人、管事三个方面，是国有资产出资人职责中不可分割的有机组成部分。如果将三者截然分开，就会影响出资人职能的统一行使，造成对国有资产谁都管谁都不负责的问题。国有资产管理体制改革和国有资产立法必须坚持“三统一和三结合”的原则，解决长期以来国有资产多头管理和无人负责的问题，构建国有资产监督管理机构统一监管企业国有资产、统一行使出资人权利的新体制。二、国有资产监督管理机构的性质国有资产监督管理机构是本级政府的直属特设机
6、构。按照政资分开原则设立的国有资产监督管理机构，根据本级政府授权，行使公司法等法律赋予的出资人所享有的资产收益、重大决策和选择管理者等项权利。政资分开是国有资产监管机构设置的理论依据。而政资分开经过长期的理论探讨。马克思曾经指出：“在我们面前是两种权力：一种是财产权，也是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家权力。”（马恩选集第 1 卷第 170 页）所有权是由对财产所享有的占有、使用、收益和处分权构成的，是依据民法所确认的一种财产权形式。国家所有权的客体是国有资产。行政权是依据行政法规定的权力，由国家各级行政机关发布法规、命令，采取强制手段实行。行政权的客体是全社会，不能仅针对国有经济。在政
7、资分开的基础上，实行税利分收、分管、分用。企业的税后利润由代表中央政府或地方政府履行出资人职能的国有资产管理机构收取，用于国有资本的再投入，也可以根据需要全部或部分留在国有企业，用于国有资产的增值。党的十四届三中全会提出，按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。这是中央文件中第一次提出政资分开。企业国有资产监督管理暂行条例进一步规定，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开。国有资产监督管理机构作为本级政府的直属特设机构，其特殊性主要表现在两个方面：一方面国有资产监督管理机构是代表国家履行出资人职责的机构，负责监督管理企业
8、国有资产，专门承担监管国有资产的职责；另一方面国有资产监督管理机构不同于政府的行政部门，不承担社会公共管理职能，也不同于一般的企事业单位。在国务院，省级、地（市）级人民政府设立专门的国有资产监督管理机构，政府实行社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开。三、国有资产监督管理机构的设置方式（一）国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。目前国有资产主要集中在地级以上的中心城市，主要由中央、省级、地市级三级政府行使出资人职责。根据这一实际情况，企业国有资产监督管理暂行条例明确了“两级三层”的设置模式，即国有资产监督管理机构只在中央、省级、地市级三
9、级政府设置，而不是层层设置，不与现行的中央、省级、地市级、县级、乡镇五级政府体系相匹配。各级政府的国有资产监督管理机构相互之间没有行政隶属关系，都是按照出资份额依法平等行使出资人职责的特设机构，相互之间的资本流动重组，只能依据市场原则平等交易，不能搞行政划拨。（二）企业国有资产较少的地级市可以不设国有资产监督管理机构。企业国有资产监督管理暂行条例在明确“两级三层”国有资产监管机构设置模式的同时，对企业国有资产较少的地级市是否设置国有资产监督管理机构问题，作了例外规定，即企业国有资产较少的设区的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构。这样规定，主要是考虑
10、：国有企业和国有资产在地市一级的分布很不平衡，有的地级市国有企业和国有资产的数量较少，不一定必须单独设置国有资产监督管理机构。对不设国有资产监督管理机构的地级市，其企业国有资产由谁履行出资人职责及如何监督管理，需要在各地探索和充分调研论证的基础上另行规定。四、国有资产监督管理机构的主要职责（一）依照公司法等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益。国有资产监督管理机构对所出资企业履行出资人职责，主要体现在资产受益、重大决策和选择管理者等方面，也就是十六大所概括的“管资产和管人、管事相结合”。（二）指导推进国有及国有控股企业的改革和重组。国有资产监督管理机构指导推进国有及国有控股企
11、业的改革和重组，主要体现在：建立健全出资人制度、授权经营制度、企业分配制度、选人用人机制、激励约束机制等，为深化国有企业改革、进一步搞好国有企业提供法律保障，创造前提和条件，做好国有企业兼并、破产、重组、收购、呆坏帐处理和下岗职工安置等工作。（三）依照规定向所出资企业派出监事会。我国现行的向国有重点大型企业外派监事会制度是在原稽查特派员制度的基础上发展而来的，多年的实践证明，这是一项行之有效的制度，对于加强国有资产的监督，防止国有资产流失，促进其保值增值具有十分重要的作用。因此，条例根据履行出资人职责的需要，赋予国有资产监督管理机构依照规定向所出资企业派出监事会的职责。这里的“所出资企业”主要
12、是指国有独资公司和国有独资企业。目前直接监管的企业共有 196 户，193 家派出了监事会。（四）依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩。国有资产监督管理机构对所出资企业的企业负责人进行考核、奖惩主要包括：建立企业负责人经营业绩考核制度，与其任命的企业负责人签订业绩合同，根据业绩合同对企业负责人进行年度考核和任期考核，按照有关规定确定所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的企业负责人的薪酬，依据考核结果，决定其向所出资企业派出的企业负责人的奖惩。（五）通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管。 统计、稽核”是对企业国有资产的保值增值情况
13、进行监管的两种主要方式。“统计”是指国有资产监督管理机构对所拥有的国有资产的存量、分布、结构及其变动和运营效益等基本情况进行收集、汇总、检索和分析，主要包括国有资产统计报表和经营报表。“稽核”即稽查、核实，是指国有资产监督管理机构及其所派出的监事会，对企业国有资产保值增值情况进行监督检查，对国有企业占用的各项资金即所有者权益（包括资本金、资本公积、盈余公积金和未分配利润）和负债进行全面核对查实。（六）履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。根据确保出资人到位的原则，凡是法律法规赋予出资人的职责，国有资产监督管理机构都应无一例外地履行，以切实做到不越位、不错位、不缺位。“本级政府交办的
14、其他事项”是指履行出资人职责以外的其他由本级政府交办的事项。国有资产监督管理机构是本级政府的直属特设机构，对本级政府负责，因此承办其交办的事项也理应作为国有资产监督管理机构的职责之一。例如，国务院国有资产监督管理委员会负责联系行业协会的工作，就是国务院交办的事项。（七）国务院国有资产监督管理机构可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。这是关于国务院国有资产监督管理机构职责的一项特别规定。根据条例和国务院“三定”规定，国务院国有资产监督管理机构负有依法对地方政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督，指导推进全国国有及国有控股企业的改革和重组，推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济整体布局
15、和结构的调整，指导和促进国有及国有控股企业建立现代企业制度等职责和义务。为充分履行好这些职责和义务，条例专门规定国务院国有资产监督管理机构可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。五、国有资产监督管理机构的主要义务（一）推进国有资产合理流动和优化配置，调整国有经济布局和结构的调整。经过多年调整，我国国有企业战略性改组初见成效，国有企业优胜劣汰的机制正在形成。但由于国有资产出资人不到位，这方面的任务还没有完成。为此，条例专门规定了国有资产监管机构推进国有资产合理流动和优化配置、推进国有经济布局结构调整的职责和义务。（二）保持和提高关系国民经济命脉和国家安全领域国有经济的控制力和竞争力，提高国有经济的整体素质。国有经济和国有企业是我国国民经济的支柱，为保持和提高关系国民经济命脉和国家安全领域国有经济的控制力和竞争力，提高国有经济的整体素质，国有资产监督管理机构主要做好以下工作：加快推进国有经济布局和结构的战略性调整，进一步研究明确国有经济战略性调整的原则、方向和重点，推动企业间的兼并、联合、重组，促进国有“
