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1、-乡镇负债根源理性探究与分析内容提要在中国乡镇负债问题的产生有着多方面的深刻根源权力集中型政治体制是导致乡镇负债的政治根源经济的不兴旺是产生乡镇负债的经济因素农民文化的特性是诱发乡镇负债的文化致因二元社会构造是导致乡镇负债问题的社会根源解决乡镇负债问题必须系统推进标本兼治综合治理关键词乡镇负债根源探究目前乡镇负债问题已成为中国经济改革中的一个难点和热点问题解决好乡镇负债问题不仅是农村现代化的根本需要而且也是中国改革能否进一步顺利推进的重要保证条件从现状看产生乡镇负债问题的根源是多元的；解决乡镇负债问题是一项系统工程一、政治方面来看政治权力体系运作的不规*是导致乡镇负债的政治根源有关研究说明集权
2、的官僚体制有一种财政支出自我膨胀的内在动力特别是当集权表达在政治领域而经济领域开场分权的时候政府的财政收支行为就会变得复杂起来首先假定地方财政可以一致地追求地方整体利益经济上的分权仍然加剧了集权政体的财政压力因为经济领域内的分权导致了地方政府的本位利益但地方政府在集权政体下没有被纳税人直接监视的分险没有必要完全迎合纳税人的需求另外从本位利益出发地方政府必须考虑当地的经济开展问题而开展经济所需的资源和地方公共品供给有很大关系这样就有可能产生一是如果地方政府的财政支出吸引了资本和人才的流入使地方经济快速开展进而增加了地方财政收入则就会形成良性循环；二是如果地方政府的决策失误创造不出新的财政收入来源
3、就会加剧地方政府财政的困境使负债成为必然所以集权体制下的财政与*财政有很大区别*财政下支出和收入必须经过预算政府的支出表达在必需的行政管理和公共品供给上而集权之下财政收支可以不经过预算政府的支出效果依赖决策者的偏好和判断力这意味着即使地方政府不寻租仍然可能出现公共品供给缺乏或过度现象其次集权政体下中央不会放弃财政资源的直接收理权这就意味着地方没有相应的税权无法根据自身的社会经济条件来设置合理的地方税种使得地方政府无法获得足够的主体税种产生体制内收益然而经济领域内的分权事实上又把公共品供给的责任很大一局部下放给地方这样地方政府对本位利益的追求导致了相互之间剧烈的竞争这种竞争不同与过去的争夺上级政
4、府的财政资源而是在保持这种竞争的同时增加了新的内容那就是通过公共品的供给来提高本地的竞争力因此地方政府的竞争产生了财政支出的巨大压力从而为政府负债提供了可能和必要再次在集权体制下监视功能弱化无法控制政府的扭曲行为在集权体制下地方政府官员的利益不仅和地方经济开展有关更和上级政府的任命有关因此在缺乏最终监视人和信息不对称的条件下地方政府官员可能会利用职权把财政资源转移为个人福利进展寻租活动这种官员的寻租加大了政府收支的矛盾从上述分析可以看出在集权制的背景下财政支出本身就有自我膨胀的刚性；经济领域内的分权改革又进一步加剧了这种膨胀趋势因此解决目前中国的乡镇负债问题从政治体制方面来看就是要逐步采取分权
5、化的改革切实建立好乡一级公共财政公共财政本质上就是*财政加强公共财政建立核心就是要推进乡镇*建立为此1、要充分认识到乡镇负债问题不仅仅是一个经济问题而且是一个政治问题应在整个宏观体制背景下考虑这个问题2、要积极探索有效的地方分权模式一方面应积极推进地方的分权尤其是乡镇分权的改革分权的实质就是国家权力的制度性回撤是国家从民众生活中的退出国家不仅放松了对地方和地方居民的政治控制而且也在事实上废弃了一些表达和象征国家权力介入的制度分权既提供了中国现代化的动力但也会加剧各地经济、政治、社会、文化开展的不平衡性所以中央政府应建立完善的政策协调体系以推进分权改革的合理化进程3、要积极推进地方基层政权的法治
6、化、科学化建立4、大力推进地方基层政权的*化进程*是社会主义的应有之义*化与现代化相偕而行当然同如何人类活动一样*化进程必须也只能在既定的历史条件下启动和运作并据此选择相应的方式和途径在中国*化进程起步时间不长特别是历史上长期缺乏*习惯*政治建立缺乏经历要逾越各种障碍和困难顺利推进*化进程选择适宜的方式和途径尤为重要当前农村基层*政治的建立应突出三个方面一是应充分发扬党内*；二是应充分发挥人大的作用；三是在基层实行群众自治由群众自己直接行使*权力二、经济的不兴旺和财源不旺是造成乡镇负债问题的经济根源从有关调查研究中可以看出欠兴旺地区乡镇的经济有三个根本特点一是经济总量明显偏低二是仍然是以传统农
7、业为主的产业构造三是二、三产业不但规模小而且十分落后所以经济欠兴旺地区乡镇的财源仍然是一种以单一的传统农业为主的财源构造这样的财源导致财政收入有如下几个特点一是财政收入绝对规模小由于欠兴旺乡镇绝对经济规模偏小再加上以传统农业为主的经济构造“含税量小这些乡镇财政收入自然要少些二是财政收入增长缓慢在二、三产业落后的情况下乡镇财政收入的主要来源是农民收入近年来因为国家已经不再用高价收购的方法来鼓励粮、棉、油的生产传统种植业的盈利水平已经非常低下这导致以此为生的农民收入徘徊不前并间接制约了乡镇财政收入的增长三是财政收入不稳定无论是传统农业还是经济作物都要受到自然条件和市场的双重约束其收益水平波动性很大
8、从而导致财政收入的不稳定所以积极开展经济壮大乡镇财政实力是解决乡镇负债问题的又一根本途径为此必须1应积极推进农业产业化经营农业产业化经营要求以市场为导向发挥比较优势按经济效益最大化原则根据市场机制配置农业资源要素所以农业产业化经营是提高农业经济效益的有效手段这里开展农业产业化经营要循序渐进要特别防止行政干预要根据各地实际以多元化模式开展农业产业化2、乡镇政府应积极推动农业科技效劳组织的开展3应积极开展个体私营经济大力开展个体私营经济是一条增加乡镇财政收入的有效途径乡镇府应积极扶持个体私营经济的开展应为它们创造一个良好的开展环境4、调整经济构造积极开展二、三产业在开展农业产业化的根底上必须调整乡
9、镇现有的经济构造和产业构造即开展第二产业和第三产业特别是农业大省中的乡镇一定要做到这一点调整了构造经济就能振兴不调整构造经济就难开展5、要进一步提高乡镇管理经济的水平和能力这里应尽量减少行政性命令而是应尽可能为经济做好效劳工作三、小农文化中天生的时机主义等意识是产生乡镇负债问题的文化根源乡镇负债问题的产生也与一些乡镇干部的短期行为和时机主义意识浓厚有关在中国小农经济的根本经济构造是产生时机主义意识的天然温床马克思恩格斯认为,“不是意识决定生活,而是生活决定意识(马克思恩格斯选集第1卷第73页)“占统治地位的思想不过是占统治地位的物质关系在观念上的表现马克思恩格斯选集第1卷第98页首先从小农经济
10、的生产对象看主要面对的是自然界在这种人与自然的“博弈中人是“有为的一方是主动的一方而自然界是“无为的一方是被动的一方在这种“有为对“无为的“博弈中时机主义是最正确策略因为虽然“博弈要无限地进展下去但一方没有必要担忧另一方的主动“报复从而也就无形中助长了小农意识的时机主义倾向另外自然界发生灾难的随机性也促使了小农心态中时机主义意识的产生有农谚“抢种抢收不收就丢反映的就是这种情况所以小农最现实的选择是“拾到蓝里才算数在这种情况下只注重眼前利益、短期行为等等时机主义的表现也就在所难免其次从小农经济的现实表现看小农经济的其他特性也使时机主义意识更加根深蒂固如保守性意识保守性扼杀了风险意识从而使人更注重
11、于“近期交易而无视“远期交易另外依附性的人格意识也使人缺乏了自主平等的观念从而也衍生出一种不对满意理这种不对满意理具体表现为要么是具有自卑倾向要么是具有自大倾向而这两种倾向都容易诱发时机主义心态还有小农的多神崇拜深层次也在表达着一种时机主义的底蕴同时又进一步固化了时机主义意识等等从当前乡镇干部的构成来看大局部都是农民出身所以农民文化的种种特性无不在乡镇干部的身上打上深刻的烙印所以农民文化的种种劣根性如时机主义的心态也将会在行动中表现出来在政府管理行为中就会表现为重短期、轻长期乡镇负债中的有些工程可以说是乡镇干部时机主义心态的直接产物另外表现在乡镇干部中重局部、轻整体以及好大喜功爱做外表文章等行
12、为深层次都是农民文化的具体表达这些行为对诱发乡财政支出扩大都有直接或间接的影响四、中国二元的社会构造是产生乡镇负债问题的社会根源由于国家经济实力的有限性和经济富裕程度的有限性为了尽快实现工业化20世纪下半叶的中国根本上采取了分而治之的政策策略实行了重工业优先开展战略形成一个两极比照极其鲜明的城乡生活画卷这种城乡二元体制的社会资源配置与开展的特征是先城市后农村先工业后农业先市民后农民以城市和市民为中心把农村和农民仅仅作为外围和补给线以牺牲农民生活来开展市民生活以牺牲农村来开展城市以农村经济剩余补给城市各种社会保障与福利以牺牲农业来开展工业实行工农业产品剪刀差价格机制、城乡二元户籍制度同时又对工商
13、业实行官僚管制的政策其结果是农村、农业、农民只能维持简单社会再生产经济和社会开展历史性停滞不前因此二元的社会构造严重阻碍了农村经济的开展使农业开展徘徊不前使农民陷入相对封闭状态所以这种二元构造对乡镇财政建立的直接影响是削弱了乡镇经济开展的后劲从而减少了乡镇财政收入的来源另外也直接影响到乡镇机构的改革和人员的精简目前乡镇不仅拥有党委、政府两套班子而且拥有人大主席团等一个三万人左右的中等乡镇拥有在职的副科级以上的领导成员15-20人不算多各种党政职能部门和上面直管的站、所、办约30个在编人员100-200人不在编而吃自筹粮的聘用人员、临时工也不少于这个数此外还要负担200-300人的公办教师队伍的
14、开支有个6万人的乡镇财政所有40多人方案生育办公室40多人方案生育技术效劳站50多人搞市容管理城建监察的几十人更为严重的问题是机构膨胀仍在继续人员增加势不可挡因为每年复退军人、大中专毕业生和县乡机关干部及教师子女就业每年就有许多需要安排由于国有企业不景气一些无法安置人员又不得不压向乡镇从上述分析中可看出城乡二元构造的格局也是加重乡镇负债的一个重要根源为此1、国家应采取城乡均衡开展的政策今后在工农产业政策上应该选择均衡开展的政策实现由利益倾斜到利益公正性的政变从建国初期到现在工业与农业的非平等对待和非均衡开展的政策已使我国农业作出了巨大的奉献付出了巨大的代价在农业远远落后于工业开展的情况下政策利
15、益适当向农业倾斜实行必要的农业保护政策为最终平衡协调开展打下根底和条件这也是一种均衡开展政策2、要下决心及早改革现行户籍制度促使乡镇干部的自由流动3、大力推进农村城镇化建立4、应下决心撤乡并镇合并小乡建大镇这样做的好处是多方面的一是有利于机构人员的精简撤掉一个小乡镇就可取消一批机构和人员二是有利于加快农村城镇化进程乡镇规模的扩大必然会增强乡镇总体实力能够集中财力在改善根底设施建立城镇化上做大文章三是有利于调整产业构造推进区域经济的开展四是有利于基层政权建立五是有利于扩大选任干部*围提高乡镇班子的整体素质和战斗力总之中国的乡镇负债问题其产生的根源是多重的解决乡镇负债问题是一项系统工程；同时由于中国特殊的国情使解决这一问题又具有了长期性和复杂性从根本上来讲生产力是一切社会问题的最终解释变量只有大力开展生产力才是最终解决乡镇负债问题的关键参考文献1、李雪飞二元政策体系与城乡市场差异?经济研究参考?2000年第101期2、周业安税费改革与乡镇财政*建立管理世界2001年第5期3、孟纪庚贫困地区乡镇财政情况的调查与思考经济研究参考2000年第6期4、赵云旗、余丽生新形势下乡镇财政的建立与开展经济研究参考2000年第41期5、朱钢农村税费改革与乡镇财政缺口中国农村观察2002年第2期6、*军乡镇财政制度缺陷与农民负担中国农村观察2002年第4期. z
