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1、广东南海农村改革“政经分离”引高度关注2012年09月10日 11:00 来源：南方日报核心提示30年前，历史曾选择农村改革作为中国改革的先导者；30年后，农村改革再次出发，能否成就中国改革的又一番事业？新的历史是最好的注脚。在农村改革这一命题面前，一直敢为人先的南海再次扮演探路先锋的角色。上世纪90年代，南海曾在全国率先开启农村土地股份合作制改革。而今，新一轮的农村改革探索得以重启。与此前的土地股份合作制改革所不同的是，南海此番改革旨在以“政经分离”破解上世纪90年代以来的农村体制弊端，为基层中国破题。南海此次“政经分离”改革将村（居）自治组织和集体经济组织分离运作，形成村（居）党组织回归党
2、建主业，村（居）委会主任专做服务，“社长”主抓经济，基层三类组织各归其位、各司其职的新格局。“政经分离”不仅避免了基层经济组织继续“绑架”自治组织，也使得基层党组织从具体经济事务中解脱出来，得以专心抓好基层政权建设和回归服务本职。实施近两年来，“政经分离”改革吸引了国内多个权威专家密集前来考察：近日，中国“三农”专家党国英、知名党建专家尹韵公等前来调研；稍早前，中国问题专家郑永年、社会学大师级学者陆学艺、郑杭生，以及知名农村问题专家温铁军等，也曾前往南海考察。南海农村改革为什么如此吸引关注，又为广东和中国改革开启了怎样的探索？8月18日上午，佛山市南海区丹灶镇石联社区居委会，一见到中国社科院知
3、名“三农”专家党国英，石联社区党总支部书记冯竞昌便热情上前迎接。这是一年多时间里，党国英第二次到南海专门调研农村改革。让党国英惊讶的是，作为南海“政经分离”第一村的丹灶石联，仅用一年多时间，便实现了从“政经混合”到“政经分离”，基层三类组织各归其位的蜕变：村（居）党组织回归基层党建主业，自治组织（村居委会）回归社会管理和服务职能，集体经济组织（经联社、经济社）回归集体资产经营管理职能。原先存在多年的书记、主任、社长“一肩挑”局面已成历史。而在党国英、尹韵公、郑永年、郑杭生等学者看来，此举更具深意之处在于，从“政经分离”这一小切口入手，南海农村体制综合改革已为基层改革启动了“四大破题”为社会建设
4、重构主体基础、重构基层自治格局破题；为统筹城乡公共服务破题；为基层党组织回归党建主业和服务本源，为执政党夯实执政之基破题；为集体经济市场化转型改革破题。实际上，专家调研团前往考察的4个站点：丹灶石联、罗村务庄、大沥凤池和大沥河东，正暗合这“四大破题”。专家走过的这一考察路径，正是南海期望多层并进、先行闯出的一条综合体制改革之路。第一站：丹灶石联看“分离”格局之变：书记主任社长各归其位在此前农村“三位一体”（书记、主任、社长“一肩挑”）的体制下，一批在“乡村能人”带领下的珠三角农村走上了“先富”之路。但“政经混合”所引发的乡村贪腐、权责不清等弊端，也日益凸显。“政经分离”由此进入农村改革者的视野
5、。以南海区丹灶镇石联社区为起点，南海农村体制综合改革的大幕就此拉开。走进丹灶石联，原来的村委会，已经变成了石联社区居委会。这一变化，源于去年年初启动的南海“政经分离”农村体制综合改革。2011年1月25日，丹灶石联新一届居委会班子选出，成为南海启动农村体制综合改革后首个“村改居”的居委会班子。其后，石联村委会和石联村民的称谓成为历史，取而代之的是石联社区居委会和石联居民。作为南海“政经分离”第一村，丹灶石联的变化，远不限于村委会名字和村民身份的变化。丹灶镇党委委员、石联社区党总支部书记冯竞昌说：“政经分离后，投诉和矛盾基本没有了，这是最有效的。”关于基层矛盾问题，党国英颇为熟悉，“农村多数纠纷
6、都是跟集体经济有关系的利益问题，比如分红、福利的矛盾，还有村里土地、物业出租方面的矛盾。”实际上，此前的“政经混合”体制下，类似矛盾甚至冲突，在包括丹灶石联在内的南海农村乃至珠三角农村都不鲜见。如同冯竞昌所说：“假如又做村委会主任，又做经联社社长，经济搞不好分红就上不去，村民肯定不愿意，逼着主任要跑项目、弄票子，原本的自治反而成为次要的事了。”这显然与村（居）自治的初衷相背离。同时，书记、主任、社长“一肩挑”的模式，也使得农村权力高度集中、监管乏力，容易引发利息寻租的“暗箱操作”。2009年，因为不满村干部违规操控村里土地开发，南海某村就曾爆出村民与村干部的激烈冲突，最终，村干部在质疑声中黯然
7、下台。若不破解这一问题，流弊积重的村居基层，很可能成为诱发基层失控的“定时炸弹”。为此，南海启动了“政经分离”农村体制综合改革。从2011年初开始，目前南海所有的农村社区均已实现“政经分离”。伴随而来的，则是基层农村治理和发展机制的进一步理顺，以及农村矛盾的减少。这引起了调研专家的强烈兴趣：逐利之争的乡村矛盾到底如何减少？按照南海“政经分离”制度设计，作为农村自治组织的村（居）委会与村集体经济组织的经联社分离运作，村（居）委会主任不得兼任经联社社长。石联社区居委会主任冯国贰说，目前他专责石联社区自治和服务等事项，石联经联社社长则由年轻的潘智朗当选，由其专门负责石联集体经济的运营和管理。“村长管
8、自治、社长抓经济”的分权治理格局就此形成。“经联社不是我一个人说了算，就算有人想搞暗箱操作也没机会。”潘智朗说，实行“政经分离”后，石联有关土地、物业出租等方面的事项，先要经过党总支部审核，再通过集体资产交易平台公开上网招标，交易信息“明明白白”。而相关的集体财务收支，亦需全部在集体经济财务监管平台上操作，“镇里和村里对财务监管平台24小时监管，支取村里的钱有一点不对劲就会被叫停。”“以前集体经济和财务运作不透明，村民不明白，出点什么问题村官也很难解释清楚，现在都是公开、透明操作，村民肯定放心得多。”冯竞昌说，“政经分离”既让村民明白，也还了村官“清白”。第二站：罗村务庄探“自治”均等服务：对
9、异地务工者不再“内外有别”从“乡村工业”发家，包括南海农村在内的众多珠三角农村，有一个较为普遍的现象：即异地务工者多过甚至远超过本地人口。这对农村改革中关于社区自治和公共服务提出了更高要求。在这方面，以罗村街道务庄社区为代表的南海基层，开始了新一轮的探索。“政经分离理清了基层各个组织的关系，这个方向是对的，但要考虑更多的事。”在前往南海调研时，中国问题专家郑永年、社会学家郑杭生等专家就表达了对社区自治和公共服务方面的兴趣。专家的兴趣，源于中国基层选举生态的一个新变化：按照新的中华人民共和国村民委员会组织法，居住一年以上的流动人员，可在当地参与自治组织选举。对于很多异地务工者超过本地人口的珠三角
10、农村而言，这很可能给社区自治和公共服务带来颠覆性的影响。罗村务庄社区党总支部书记、居委会主任叶登才表达了类似的想法：“务庄常住户籍人口才4200多人，异地务工者有10000多人，如果居住一年以上的外来人员都参加（居委会）选举，本地人不一定能选得上（居委会）主任，即便还是本地人当选，异地务工者将来对服务的要求肯定也会越来越高。”类似这样异地务工者超出本地户籍人口的现象，在南海经济较为发达的农村很普遍。在此前农村“福利”与身份直接挂钩的情况下，股份分红、福利保障等均限于本村股东，而村内公共设施和公共服务亦“内外有别”。在南海打工两年多的湖南人小章就曾向记者抱怨：“村里人靠分红和出租（房屋），一个月
11、随便都一两千的收入，我们累死累活也才这么多，村里的活动室也是村里人在用，挺不公平的。”为了破解这一问题，务庄在农村改革选择以“社区参理事会”为突破口。“政经分离让自治组织回归自治，实际上基层社区就是需要更好的自治，实现自我管理、自我服务。”叶登才介绍，务庄社区于2010年6月成立社区和谐共建理事会，吸纳社区干部、居民代表、企业代表、各行业精英共同参与管理。“社区理事会相当于社区的小政协。”叶登才向调研专家介绍说，社区理事会是参与社区建设、管理和发展重大事项的民间组织，主要承担协商、议事和监督职能。为了发挥更专业的议事作用，社区理事会内部还划分为社会工作委员会、经济发展委员会、社区关爱帮扶服务部
12、等5个机构。近日，全省首个社区文化发展委员会也在罗村务庄社区揭牌成立，该委员会首批吸纳了14个企业成员单位，这些成员单位的外来务工人员，可以通过企业申请其中的文化发展基金，用于文化活动等开展。而罗村的社区文体活动室也全部向异地务工者开放。除了在公共服务方面争取不再“内外有别”，南海农村改革还在力争“城乡均衡”。目前包括务庄在内，南海所有村（居）均已建立社区行政服务中心，方便农村居民不出社区办理各类事项。近日，南海中心城区的4个农村小社区合并为大社区，政府还参考城市社区模式，为该社区内的环卫、市政等公共服务“埋单”，形成城市社区的公共服务供给模式。郑永年对此表示肯定：“新的社会秩序正在这里产生。
13、”第三站：大沥凤池论“党建”党建深化：借势“政经分离” 回归服务本职“政经分离”后，有人担忧基层党组织不再直接掌控集体经济组织，其核心领导地位会否弱化？南海的答案是，“政经分离”使得基层党组织得以回归党建主业和服务本职，并由此确立“三务一监督”的职能主责，凸显其党务、政务、服务和监督职能，以此站在更高层面上统领基层各方资源，夯实执政之基。“政经分离”后，党组织书记不再兼任经联社社长。有人疑虑：党组织不掌握经济大权，如何实现对集体经济的监管，以及对农村整体局面的掌控？走进大沥镇凤池社区，疑惑稍解。在大沥凤池社区居委会一楼，党代表工作室赫然映入眼帘，门口详细公布了各位党员接访的时间安排。凤池社区党
14、委书记曹应钧向前来调研的知名党建专家尹韵公介绍说：“改革后，南海以三务一监督来强化党组织在村（居）基层的领导核心地位，包括夯实党务、落实政务、创新服务和健全监督。”目前，该社区的党代表、人大代表、政协委员、“两委”干部、党员骨干等分期分批驻工作室与群众面谈，每周公开接访群众不少于1次。为创新服务，该社区还成立党员志愿服务队，定期深入社区，为群众提供各种服务。“活动中，我们要求党员佩戴党徽等标志，表明身份。以前，群众都不知道党员在哪里，在干什么，现在通过党员亮明身份、开展志愿服务，明显加强了和群众的联系。”曹应钧说。目前，南海区共有此类的党员志愿服务队496支，党员志愿者31000多名，开展服务
15、时数近18万小时，服务群众近50万人次。为了让党员服务更加专业，南海还在培养一批“党员社工”，并以社会组织为依托，为村（居）民提供专业服务。在南海的改革设计中，村（居）党组织通过领导支持自治组织（村委会、居委会），以社区服务中心为平台，强化基层政务服务。其目标直指：力争在2014年换届时让村（居）党委（总支）书记与村（居）委会主任的交叉任职率要达到90%以上。借势“政经分离”，南海还将原来的村（居）党支部全部升格为党总支，其中18个还成立社区党委。“升格之后，村（居）党组织才可以站在更高的层面全方位统筹各方资源，服务社群。”南海区委组织部有关负责人说。今年5月，南海区提出，全区经联社年内将全面建立党支部，条件成熟的经济社可以建立党支部，并探索纳入“两新”组织管理。目前，该区2255个集体经济组织有1358个建立党支部，占60.2%，党组织已经延伸到了南海基层治理的“神经末梢”。在村（居）党组织“三务一监督”的主责定位下，一个以“党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、社区服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径”的基层治理
