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1、食品安全领域国家责任研究基于三鹿奶粉案的分析0841031127 郝晶鑫【摘 要】近年来，食品安全问题层出不穷，从阜阳“假婴儿奶粉事件”到金华“毒火 腿事件”，从“苏丹红”事件到“三鹿婴幼儿奶粉事件”，所谓国家驰名商标、免检产品的三 鹿奶粉事件更是引爆了中国奶制品行业的风暴危机，更是让世人震惊。这些重大民生问题不 仅直接损害了消费者的利益，打击了民众的信任，而且威胁到整个行业的生存和发展。食品 安全事件的不断发生背后折射出的不仅是企业诚信缺失的问题，更是整个制度的缺失。在这 场“毒奶粉”风暴中，国家对其监管不力是否应该承担相应的责任，国家应该如何承担责任， 国家应该怎么样承担责任我们应该值得深
2、思。国家作为公众契约的集合体其就自己的失职行 为应该对公众负责，承担相应的国家赔偿责任。在企业无力承担对消费者的责任时，国家作 为公共利益的代表着需要承担相应的补充责任。【关键词】食品安全；信赖利益；服务型政府；政府责任；国家赔偿2008年 6 月28 日，位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患“肾结石” 病症的婴幼儿，据家长们反映，孩子从出生起就一直食用河北石家庄三鹿集团所 产的三鹿婴幼儿奶粉。7 月中旬，甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告 后，随即展开了调查，并报告卫生部。随后短短两个多月，该医院收治的患婴人 数就迅速扩大到 14名。9月 11 日晚卫生部指出，近期甘肃等地报告多例婴
3、幼儿 泌尿系统结石病例，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。经相 关部门调查，高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶 粉受到三聚氰胺污染。卫生部专家指出，三聚氰胺是一种化工原料，可导致人体 泌尿系统产生结石。9 月 11 日晚，石家庄三鹿集团股份有限公司发布产品召回 声明称，经公司自检发现2008年 8月 6日前出厂的部分批次三鹿牌婴幼儿奶粉 受到三聚氰胺的污染，市场上大约有 700 吨。为对消费者负责，该公司决定立即 对该批次奶粉全部召回。12月 19 日，三鹿集团又借款9.02亿元付给全国奶协， 用于支付患病婴幼儿的治疗和赔偿费用。但是每位消费者真正是否得到
4、了相应的 赔偿，三鹿公司是否有能力完成赔偿责任，至今众说纷纭。国以民为本，民以食为天”，其中的“食”即食品安全与卫生，食品安全关 系到国计民生问题，随着经济社会的高速发展和人们生活水平的不断提高，人们 的思想观念也在不断的变化发展，从能吃饱到吃的好到能吃的安全是公众对于食 品安全的迫切需求，而近年来屡屡见诸媒体的重大食品安全案件，让食品安全日 趋成为人们关注的焦点。1其中所谓的“国”在日常生活中更多地体现为行政权 利部门。行政权力部门作为立法机关意志的执行者，承担着日常的服务与管理工 作，国家意志的行使需要依靠行政系统去落实。食品安全，关系着千家万户的生 命与财产安全，是国家、社会能够稳定和发
5、展的一个极其重要的因素，行政部门 对这一领域的关注，不仅是行使其执行和管理权，更是一种义务，在以此为前提 原因的行政法律关系中，不能没有行政责任的作用，否则行政法律规范就失去了 其威慑力。但是在食品安全领域，公众基于对政府食品监管部门的信任而购买所 谓的名牌产品后出现重大安全事故的时候，在企业在承担了部分赔偿责任后政府 是否应该就其失职行为和公众的信赖利益承担相应的赔偿责任这一命题显得极 其的重要与迫切。一、食品安全领域政府承担责任的原因 第一、在食品安全领域公民基于对政府的信任而选择免检产品，为此政府要 承担赔偿责任。国家是公众契约的集合体，政府是公民的政府。行政工作人员代 表国家做出的行为
6、是具有公信力的，当政府代表国家做出一个具体行政行为时， 作为普通公众有理由相信其行为的合法性与合理性。这样基于对政府行为的信赖 就产生了信赖利益保护， 2信赖利益保护是指人民对公权力行为的合理信赖应予 保护，不能因为行为效力的变化而承担特别的牺牲；同时也指在行政约定场合， 相对人因行政约定行为的行政性而生信赖，此信赖受行政法之保护。换言之，信 赖保护原则的要旨在于相对人因信赖行政而受保护。这里的信赖利益应该做宽泛 的解释，不仅包括具体行政行为同样也包括抽象行政行为。在食品安全领域也一 样如此，首先，在具体行政行为方面，国家食品监督检查部门对三鹿奶粉实行免检制 度（3免检是指对符合规定条件的产品
7、免于政府部门实施的质量监督检查的活动。 免检的有效期为三年，三年之后就重新申请，这三年处于质量监督的真空期就是 给食品安全留下了隐患，三鹿事件就是一个非常明显的例子。），国家可以基于对 企业品牌的信任就可以建立免检制度，但是在食品安全领域这样的免检制度是否 合乎常理，企业是以盈利为目的的私法人，企业存在的目的就是为了赚取利润， 马克思曾经说“一旦有适当利润，资本就胆大起来。如果有 10有利润，它就 保证到处被使用；有 20的利润，它就活跃起来；有 50的利润，它就铤而走 险；为了 100的利润，它就敢践踏一切人间法律；有 300的利润，它就敢犯 任何罪行，甚至冒绞首的危险”，利润是企业生存的基
8、础，免检制度为企业的违 法行为开辟了阳关大道。作为没有专业知识的普通大众我们有足够理由相信由国 家认定的免检产品和驰名商品质量优良，品质保证，三鹿奶粉事件狠狠的给了政 府监管部门一个响亮的耳光。其次，免检办法第19 条明确规定了“任何质量检测单位不得对获得“国 家免检”称号的产品在免检有效期内进行质量监督检查的，否则将检测监督其进 行通报批评，责令改正；已收取检验费的，责令退回检验费；情节严重的，可对 直接责任者或者该单位负责人给予行政处分”。免检办法第 19 条的规定，可 以说是给企业的质量监督管理机制的建立埋下祸根，企业一旦获得“国家免检” 称号即可以在商品流通过程中为所欲为，无相关监督管
9、理部门可以对其监督检 查，免检产品只有在发生严重的质量事故后才能得到监督，尤其是免检食品，一 旦发生食品安全问题直接侵害的消费者的生命权、健康权，此次三鹿奶粉事件足 可以说明免检办法的制定及出台缺乏法律、及科学依据，质检总局在此问题 上有不可推卸的责任。再次，在行政立法和行政命令方面，行政主管机关应该遵守允诺禁反言 原则，对于行政约定行为所产生的不利后果也要承担相应的赔偿或者补偿责任。 4因为行政约定行为既是行政行为也是约定行为，行政相对人既可以因信赖“行 政”而受保护，也可以因为信赖“约定”而受保护。行政约定行为同样具有公定 力，而且行政主体因其公法人地位，其允诺比私法人更易于被信赖，私人的
10、信赖 利益更应该收到保护。食品的检验检查就是基于行政约定产生的，公民将检查的 权利赋予行政机关，行政机关就应该按照约定做好本职工作，对于食品安全问题 严格排查，符合公众利益要求。第二、政府在食品安全领域的管理部门混乱，责任不明确，造成在食品安全 领域问题频发。5在食品监管部门的建制上国家没有做出相应合理的安排。我国 食品安全管理体制可以概括为“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、 各方联合行动”，这种管理体制导致我们食品安全监管部门杂乱无章，检验规则 众多，检验标准低，各地之间没有一个统一的检验标准。虽然食品药品监督管理 局负责食品安全工作的统一和协调，但它只是隶属于国务院的一个部级直属
11、单 位，与卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局在级别上是平等关系，并不 具有实质的责任追究权利，无法有效地支配其他部门的资源，从而使食品药品监 督管理局的统一协调工作力不从心，很多时候只是起一个牵头作用，加之各部门 之间的分工重叠和我国政府长期以来的工作方式，食品药品监督管理局很多时候 连牵头的作用都起不到，一旦出现问题，就很难解决，影响政府监督。在食品的 监督管理的部门配置上政府本来就存在失职行为。而且在国务院文件中对于“全 国统一领导”的科学含义没有明确界定，谁来统一领导，如何统一领导，统一领 导哪些内容，均处于未确定状态。公民将监管食品安全的权利交给政府，政府就 应当最大限度地安排监
12、管部门进行食品安全排查，不能辜负公众的信赖利益，否 则就要为自己的行为负责，承担相应的赔偿责任。第三、政府部门在食品安全领域监管不力，是其失职行为导致了“毒奶粉” 事件的发生，政府应当就其不当行为承担赔偿责任。国家是公众契约的集合体， 政府部门存在的基础是公众意志，其理所当然是社会公众的服务者，没有完善事 前的防范，只在事后仓皇应对，这本身就是一种失职行为，即使这种失职行为没 有造成实际损害，行政主体也应承担一定的行政责任。而在我国刚出台的食品 安全法中用大幅度的篇幅规定了企业责任，和监管部门负责人的责任，如：“第 八十条：县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门 接到咨
13、询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核 实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。 有权处理的部门应当及时处理，不得推诿；属于食品安全事故的，依照本法第七 章有关规定进行处置。第九十三条：违反本法规定，食品检验机构、食品检验人 员出具虚假检验报告的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检 验资格；依法对检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除 的处分。”可是仅仅对主管人员进行处罚并不能真正为当事人带来利益，主管人 员的失职行为同样需要政府来买单，毕竟主管人员和检验人员都是代表国家行使 行政执法权，在社会公众眼中其失
14、职行为不仅仅是个人的失职，而是国家的失职。6卢梭相信，一个理想的社会建立于人与人之间而非人与政府之间的契约关 系。他阐明政府必须分为三部分：主权者代表公共利益，这个意志必须有益于全 社会；由主权者授权的行政官员来实现这一意志；最后，必须有形成这一意志的 公民群体。他相信，国家应保持较小的规模，把更多的权利留给人民，让政府更 有效率。人民应该在政府中承担活跃的我角色。人民根据个人意志投票产生公共 意志。如果主权者走向公共意志的反面，那么社会契约就遭到破坏，人民有权利 决定和变更政府形式和执政者的权力，包括用起义的手段推翻违反契约的统治 者。社会契约论认为，振幅的权力是公民赋予的，来自公民与公民之
15、间的契约关 系。这种契约关系的缔结是为了全社会成员的利益。这就意味着政府在享有权力 的同时也承担者服务社会，维护公共秩序，满足公共需要的义务和责任。根据代 议制民主理论，政府及其公务人员的权利可以看成是受公众委托的结果。在这种 委托代理关系中，委托人是公众，代理人是政府及其公务人员。政府代表了 公共利益，行使公共权力，并承担维护公共安全，保障社会秩序的责任。但是， 因为在任何的委托代理理论中，委托人和代理人之间都存在着矛盾，因此必 须建立科学的制度，保证公众的权利与利益，当政府的行为损害了公众的利益时， 就必须承担责任。政府这个公共服务者的根本性是服务性，政府的角色不再是张 躲着更应该是服务者
16、。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我 们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船”？现代社会是一个复杂的多元 化的社会，它时时刻刻体现着一种民主性，即使是在公共行政领域，公民才真正 的角色，政府只是公民的服务者和管理者。当这个服务者在服务过程中损害了公 民的利益时，要承担相应的赔偿责任。二、食品安全领域国家责任与企业责任分析。目前食品安全问题很多是由于缺乏诚信产生的，例如食品标签混乱，企业条 码滥用的现象，这与一些不法生产者投机取巧有一定关系，也暴露了政府管理部 门的管理漏洞和缺陷。本着向纳税人负责和服务的原则，政府管理应侧重与为企 业提供科学技术咨询，帮助企业建立有效食品安全管理体系，从一个管理者转向 一个服务者。企业和政府管理机构在食品安全中责任和义务应相互补充、相辅相 成、共同维系食品安全。在食品安全管理中，权利和义务是相辅相成的。以三鹿 奶粉事件为例，受害者分布范围广，人数众多，以三鹿奶粉一己之力很难承担全 部责任。当企业破产后企业的剩余资金是不足以赔偿时，谁来为受
