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1、新公共服务：服务，而不是掌舵阅读报告一、本书对我国公共管理的意义新公共服务：服务，而不是掌舵一书的中文版是在包括中国在内的世界 各国充满巨大机遇、变革和挑战的时代印行的。构成本书理论核心和实质的有两 个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利益的价 值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。虽然，在公共行政与公共管理领域，并 不存在放之四海而皆准的行政准则，但以开放的思想对待国际的经验，通过比较、 鉴别、有选择的吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于 时间，却是非常必要的选择。本书所提出的以人为本的价值取向、公共利益至上的服务理念、为民执政的 服务宗旨和民主参
2、与的服务方式，对致力于行政体制改革、构建和谐社会的当今 中国具有积极的指导意义。行政体制改革的核心是转变政府职能、建设服务型政 府，构建和谐社会的最终落脚点是实现人的全面发展与社会的和谐发展，而这些 与新公共服务理论所提倡的人本精神、责任意识和服务理念的基本内涵是相统一 的，最终，我们需要的是一个服务于公共利益的政府，他们以尊重人的个性、确 认人的价值、推进人的发展为使命，最终实现人与社会的进步与发展。“新公共服务”理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和 建立的，它本质上是对“新公共管理”理论的一种扬弃，它试图在承认“新公共 管理”理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，同
3、时在摈弃“新公共 管理”理论，特别是“企业家政府”理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种 更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公民社会发展和公共管理实践需要 的新的理论选择。当前，包括我国在内的世界各国政府无不在一定程度上重新审 视着自己的角色定位和行为方式，而实践中我们对政府“公共服务”的基本内涵 和方式仍然存在着一定的认识误区，这就影响到我们对政府职能的正确认识和对 政府角色的准确定位。“新公共服务”理论的理念和原则对于我们澄清创建“服 务型政府”的理论认识，无疑是有着积极的指导意义的。当然，就目前我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的现实国情而言， 新公共服务理论在我国的实践应当有
4、保留地应用，即服务并且掌舵。二、本书的基本理论内涵新公共服务理论是以本书作者之一、美国著名公共行政学家罗伯特.B.登哈特 为代表的一批公共行政学者，基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新 公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政 理论。新公共服务：服务而不是掌舵以其宽广的学术视野和鲜明的理论创新 在学界和政界产生了广泛而深远的影响，作者在对传统公共行政，特别是新公共 管理进行反思和批判的基础上，通过比较分析，从以下七个方面系统地阐述了新 公共服务的基本理论内涵：一是政府的职能是服务，而不是“掌舵”。如今政府的作用在于：于私营及 非营利组织一起，为社区所面临的问
5、题寻找解决办法。公共官员将要扮演的角色 越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员。二是公共利益是目标而非副产品。广泛的公众对话和协商至关重要。应该鼓 励公民采取一致的行动，而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需 求。三是在思想要具有战略性，在行动上要具有民主性。政府可以激发人们重新 恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发 展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿，在这种情况，所以相关各 方都会共同努力为参与、合作和达成共识创造机会。四是为公民服务，而不是为顾客服务。在政府中，公正与公平是其提供服务 时必须考虑的一个重要因素。五是责
6、任并不简单。公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪 法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标 准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影 响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。六是重视人，而不只是重视生产率。要培养具有责任心、献身精神和公民意 识的雇员或公民。如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就应该受到公共机 构管理者的善待。分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提供机会以便他们言 行符合其公共服务的动机和价值至关重要。七是公民权和公共服务比企业家精神更重要。公共行政官员不是他们机构 和项目的所有者，政府的所有者是
7、公民。公共行政官员的角色被重新定位为负责 人的参与者，而非企业家，具体来说，应当担当公共资源的管理员、公共组织的 监督者、公共权利和民主对话的促进者、社会参与的催化剂以及基层领导等角色。三、本书的主要内容（一）公共行政与新公共管理。这一章追溯了老公共行政和新公共管理的历史发展情况。老公共行政理论 产生于19 世纪末20世纪初，它建立在两个全新的理论基础之上：一个是由威尔 逊提出的“政治一行政二分”理论；另一个是马克斯韦伯提出的“官僚制”理 论。20 世纪六七十年代，公共选择理论、委托代理理论等经济学管理方法论 对公共管理领域造成深重影响，新公共管理的核心内容就是力图将私营部门和工 商企业管理的
8、方法用于公共部门。公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得 成果或者将先前由政府履行的只能民营化，他们被要求去“掌舵，而不是划桨”。新公共服务理论是基于对新公共管理的反思，其提出是对老公共行政和新 公共管理的进步和优化，特别是针对新公共管理理论精髓的企业家政府理论缺陷 的批判而建立的一种新公共行政理论。新公共服务指的是关于公共行政在以公民 为中心的智力系统中所扮演的角色的一套理论，新公共服务理论认为，公共行政 已经经历了一场革命，在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组 织和执行公共政策时应该集中于承担公民服务和向公民放权的职责，他们的工作 重点既不在是否“掌舵”也不在是否“划桨”上
9、，而是应该在建立一些明显具有 完善整合力和回应力的公共机构。从老公共行政到新公共管理到新公共服务，其中都谈到了政府对公民所提 供的“服务”。在老公共行政中，人们关注于使公共组织及其管理人员以最优效 率的方式行动的行政管理结构和行政管理策略，主张提供服务的工作应该由对民 选官员负责的行政官员来承担并且应该在他们的工作中赋予有限的裁量权。在新 公共管理中，关注以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。公民是享受公 共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向，以 提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共服务中， 新公共服务理论提出和建立了一种更加关注民
10、主价值与公共利益、更加适合现代 公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择，强调公共服务的消费者不仅仅是 “顾客”，他们更重要的是“公民”。（二）新公共服务的来源 第二章将公共服务的概念基础归纳为四个方面的来源： 一是民主化的公民 权理论。由于公民对公共事务的认知和归属感的建立，集体意识的形成，以及危 机时刻将自己的命运与社会命运相结合的认识，公民超越了私利而关注的是公共 利益。公共管理者应当追求更高的责任心和增加对公民的信任。这种观点直接为 新公共服务提供了理论基础。二是社区和公民社会理论。社区被认为是产生整合 和融汇各种思想的重要途径。只有在这里公民才能够以个人对话和讨论的形式共 同参与进来
11、，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。三是组织人本主义和 新公共行政。寻求如何改革公共组织使之被权威所控制、对公民的需求更为关注， 更为关心公共组织中的雇员，也更为关心外部的客户和公民。四是后现代公共行 政。认为在后现代社会中，我们彼此依赖，治理因而也必须以所有各方（包括公 民和行政官员）真诚、开放的对话为基础。新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应 该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政 府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回 应力的公共机构。新公共服务理论提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利
12、益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择：一是吸收了传 统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有 的重要价值，但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷；二是 把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中；三是对传统 的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作 用。四是有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。正如夏书章先生的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共 服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如 何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，
13、即强调或提醒公共管理主要是或者归根到 底是公共服务的性质。”（三）服务于公民，而不是服务于顾客 这一章分成五小节和一个结论。首先告诉我们新公共服务概念源于公共服 务，其次考察民主公民权的几个重要方面，然后再考察与公民权有关的那些不同 的公共服务观点，接着在老公共行政、新公共管理以及新公共服务中对公共服务 给出特定解释。得出公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利 益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注“顾客”的需求，而是着重关注于公民并 且在公民之间建立信任和合作关系。第一节“公民美德与民主公民权”中，着重探讨公民权的道德解释，由此展 开谈到了公民权理论、公民的角色、培育公民参与。积极
14、的公民权可能会因政府 的职业化及其对“专家”的日益依赖而受到阻碍。所以，公民的活动在两个方面 发挥着整合作用，一是它使个人能够对自己所扮演的各种角色进行整合，二是可 以把个人整合进社区。我以为这样观点比较经典，我们在社会中扮演着许多角色， 有时很可能发生冲突，而“公民”这个更加宽泛的角色以一种概括的形式将各种 角色很好地整合在一起，并融入社区，使我们不仅学会做个体公民，也学会了做 公共公民。第二节“作为公民权扩大部分的公共服务”，认为公民美德的理念体现了为 公众服务的观念，着重讨论公民权的责任或义务。这些观点给了我不少启发。行 政角色源于公民角色。公务员是一种职业公民，所从事的工作是普通公民在
15、复杂 的政治共同体中所不能亲自做的工作。因此，公务员应在道德上尽可能地扩大对 政治过程的公共参与边界。第三节“老公共行政与当事人服务”，告诉我们老公共行政主要关注的要么 是服务的直接供给，要么是对个人行为或社团行为的规制。第四节“新公共管理与顾客满意”，先告诉我们新公共管理如何处理政府与 公民之间的关系，接着对顾客服务这个提法展开讨论。但是利用“顾客服务”的 言词和方法既有实际困难也有理论困难，最重要的异议与责任有关。企业可以通 过使顾客满意而长期获益，但政府却不可能做到。政府必须对更大的公共利益负 责，而不仅仅对个别消费者或顾客的利益负责。“民主政府的底线就是责任 而不是利润或公民满意而且顾
16、客服务并没有为责任提供一个良好的代表性 测量标准。”第五节“新公共服务与对公民的优质服务”，这一节是在前几节的基础上， 通过对比分析进而告诉我们新公共服务的观点，政府究竟该怎么做。新公共服务 认为，政府改进服务质量的努力之一是从承认顾客与公民之间的差异开始。从根 本上说，公共服务是一个政治思维的产物。因此政府改进服务需要关注的不仅仅 是“顾客”的需要，还要关注权力在社会中的分配情况。在新公共服务中，提供 服务是拓宽公共参与和扩大民主公民权的第一步。最后作者做了本章结论。新公共服务中，政府不应该首先或者只关注“顾客” 自私的短期利益。公民必须致力于一些超出短期利益之外的问题，必须愿意为他 们的邻里和社区所发生的事情承担个人责任。另一方面，政府也必须关注公民的 需要和利益。（四）追求公共利益这一章具体阐述了作为新公共服务核心原则之一的公共利益。谋求公共利益 是公共行政人员的伦理价值追求。因为公共行政的权力是公众所授予的，行政权 力的存在和活动是
