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1、上下结合的乡村规划模式研究专业：城市规划 学号： 姓名： 指导教师：张凌青摘要：自上而下的传统乡村规划模式导致乡村规划与建设存在信息沟通与反馈不够充分、多头管理、重复建设、农村风貌特色丧失以及流于表面等问题，需建立以农村公共服务与基础设施规划为基础的上下结合的乡村规划模式，明确界定乡村规划中政府、规划师、农民的功能定位与作用，构筑物质和制度“枢纽”，从根本上推动社会主义新农村建设。关键词: 城乡统筹；新农村建设；乡村规划模式1引言 长期以来，我国城乡规划建设受到城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村被区别对待。不同的法律和法规分别就城市论城市，就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，同时也形成了一些法律
2、空白，在某些地区无法进行有效的规划和管理，在一定程度上阻碍了社会主义新农村建设的步伐。目前我国区域规划和城市规划的一般理论很难明确地解决乡村规划的具体问题，新农村建设长期以来缺乏科学合理的规划。随着贯彻落实科学发展观的深入推进和城乡规划法的贯彻实施，我国一些地区在城乡统筹发展方面进行了有益的探索和尝试，在改革和发展过程中总结了许多失败的教训和成功的经验，并在规划和体制上实现了一定的突破，但仍存在许多难以克服的问题。如何充分发挥政府在城乡规划中的引导作用和行政功能？如何构建新农村建设的规划政策框架，并将成功的经验向全社会范围推广？本文拟以县(镇)域乡村公共服务和基础设施的规划与建设为突破口，解读
3、乡村规划的内涵和乡村规划编制方法，明确界定在新农村建设中，村民、规划师、政府的功能定位与相应发挥的作用，以之作为改善农村基础设施和环境、培育和壮大村民自治组织、推进社会主义新农村建设、维护社会稳定和谐发展的探索路径之一。2. 自上而下的乡村规划模式存在的问题我国现有的区域和城市规划的基本作用是政府经济发展在空间上的落实，涉及发展目标的层层分解、层层控制与分层实现，应说是一个自上而下的规划模式与管理方法。下一层次只要完成了上位规划交予的任务，就算达成共识了，目标比较单纯，也较易操作，符合经济快速发展的需求，在一定程度上为我国的城市化和快速的经济发展做出了应有的贡献。但由于上下各层次之间的沟通问题
4、，下达信息量存在缺失及信息解读上存在偏差，这种自上而下的发展模式蕴含着较大的问题，往往在完成了上位规划预期目标的同时，也给下一层次带来了各类问题，而这些问题往往在目标完成的前提下，很难被有效地传达到上一层次并将之作为下一工作阶段的规划参考1。2.1 自上而下的规划模式不能充分反映农村基层民意我国村一级权力属于乡村自治组织，村集体的一切决策和管理都由全体村民共同决定。改革开放以来，随着国家权力退出基层，国家对农村社会的管理控制功效不断被削弱，加上农村缺乏新的管理机制，由此引发了农村社会管理的弱化趋势2。而农村公众参与意识和活动的弱化，势必加快农村地区集体感和凝聚力的弱化，以及农村社区和农民合作的
5、弱化。乡村规划作为影响农村长远发展的重要规划，公众参与理应成为其中必要的环节。在这种规划模式下，在一些对规划成果产生实质性影响的规划过程中，如规划目标制定、多方案比较和方案优化等，在上下各层次之间很难形成有效的沟通和互动。政府、企业、投资者等拥有决策权，而农民缺乏决策权或者根本就不知情，这样就逐步造成了单一的、封闭的、自上而下的规划、决策、建设和管理模式。具体表现为：在规划各阶段的决策过程中，每个新农村建设主体的角色都是单一的，地方政府发布行政指令进行决策，规划师依据技术标准和规划方法进行方案编制，农民被动的被告知、被要求进行建设。规划流程缺乏循环、反馈环节，各主体之间缺乏沟通和相互理解。拥有
6、话语权的政府、企业和规划师容易达成一致，而广大农民则往往被排斥在决策之外3。村民虽有改善环境的意愿，但由于目前的农村缺乏相应的组织和社区意识，没有人主动地去维护和管理公共设施，在规划过程中失去了主人翁意识和规划主体的能动性。因此，这类规划往往是由政府自上而下编制的物质规划，忽视了村民的主体性。在早期的北京试点村规划中也有类似的问题，一些政府部门和规划单位在不了解农民需求的情况下，主观地确定了一些不适合农村现状的基础设施解决方案，既造成了政府投资的浪费，又增加了村集体后期维护的经济负担4。2.2 陷于多头管理、重复建设的局面农村基础设施是制约农村经济发展的先决性条件，是为农村经济、社会、文化发展
7、及农民生活提供公共服务的各种要素的总和5。目前，政府对农村基础设施的投资渠道比较多，从专项规划情况看，也涉及农业、国土、电力、交通、水利、林业、环境等多个部门，各部门多头管理导致同类型项目由多个部门分别规划与管理，缺乏统筹整合和集中实施的效能，而且这种管理体制上的条块分割状况也造成了资金投入的分散，无法集中资金投资大型基础设施项目，影响了农村基础设施结构的合理安排以及项目工程的投资效果。各部门按照各自的标准、要求进行建设、验收，标准不统一，重复建设问题突出。同时，行业主管部门为满足自身利益，各行其道，各自为战，行政效率低下，管理工作不到位，损失、浪费现象比较严重。2.3 趋于公式化和城市化俗话
8、说“十里不同风，百里不同俗”，说的就是农村风貌的多种多样，各地有各地的风俗和特点。我国幅员辽阔，农村数量更是近70 万个，由于经济水平、文化风俗、地理地貌、区域位置和气候条件的不同，我国的村落存在很大的差别。但是很遗憾，传统的乡村规划设计几乎都在不约而同地追求几何学上的整齐外表、有秩序的整体美学观、建筑形式的复制和标准化，“千村一面”的新农村建设现象逐渐成为了普遍现象，乡村规划的“多样性”正在慢慢的被扼杀，乡村规划呈现出公式化和单一化。此外，城乡规划的目标应是缩小城乡差距、改善农民的生活环境，让农民真正过上相对舒适的生活。由于我国城乡差别巨大且长期存在，农民心中始终有一个“城市梦”，加上一些地
9、方官员的政绩冲动，这就使得新农村建设很容易变成城市的“微缩版”。一些并不发达的地区在新农村建设中，规划了一排排的洋房、大面积的广场绿地、宽大的马路和太阳能路灯。但结果是农民虽盖起了洋房，却无处进行农业生产；安装了太阳能路灯，却没有财力去维护。农村固有的特点消失了，美丽的田园风光和恬淡的生活情趣只能成为许多人童年美好的回忆。可见，缩小城乡差距绝对不是赶18着农民住洋房、安装太阳能路灯就能解决的。事实上，有时还可能适得其反，为新农村建设背上沉重的负担，从根本上违背了乡村规划的初衷。2.4 流于表面化和形式化新农村建设要注意保持特色，但不是拒绝现代工业和现代文明，而是说，农村的现代化，不是重点考虑如
10、何规划建设大广场、大绿地，建洋房、盖别墅，而是要重视农村不同于城市的形态和功能，保护好农民世世代代赖以生存的自然、文化和生态环境，保持农村风貌的整体性。我们也看到，有些农民虽然住进了洋房，但是依然烧柴火、蹲旱厕，垃圾、污水没有办法处理，外围生活环境和环卫条件并没有得到很大的改善。可以说，在新农村规划和建设中，和农民生活息息相关的一些最根本的问题在规划中并没有得到很充分的重视和体现，而更多的则是流于表面或者考虑得比较肤浅。3 新农村建设对乡村规划的要求3.1 明确政府职能和功能定位我国采取的条块状行政管理体制造成同一个时期对同一地区编制的规划类型很多，但由于规划政出多门，在实施中很难相互协调。因
11、此，本文明确提出，政府在乡村规划中应当起到协调和引导作用。由县、镇政府统一领导，协调各相关部门，从全面协调发展的角度，立足于农民利益，进行县(镇)域延伸至乡镇社区中心的农村基础设施与公共服务设施的规划和建设，包括供水供电、对外交通联系、客运场站、文化娱乐、公共教育、医疗卫生等。在确定目标的基础上，各部门联动起来，一一对应落实，该管的就管到位，不需要管的就干脆放开，防止各部门之间互相推卸责任，做到让农民心中有数，即便有了问题也能直接有效地加以解决。尤其是各部门的相关建设资金，应在统一规划的基础上服从政府规划部门的统筹安排。而乡镇社区中心以下至村、组的农村基础设施与公共服务的规划和建设工作，应大胆
12、地放手由村民自治组织来承担。上级政府和立法机构应相应地制定各类规划法律和引导性规范，提供适应农村地区的乡村规划和建设技术，乃至资金支持。3.2 立足于农村的消费水平和生活观念的实用工程技术研究随着经济的发展，城乡居民生活整体水平逐年提高，但和城市相比，农村仍然存在巨大差距。加上农民受传统消费观念的影响较深，一直以勤俭朴素为美德，即使是已富裕起来的农民，也有相当部分存在“小富即安”的心理，从而限制了农民的消费面。而一些基层干部的确有好大喜功的倾向，一味好高求大，盲目规划建设，总想毕其功于一役，马上见效，结果采取了一些不为农民群众所欢迎的做法，如强制拆旧建新、不切实际大兴土木地建设公共设施、规划实
13、施农民消费水平根本达不到的工程等，不仅没有给农民带来实惠，反而增加了农民的负担。落实规划是新农村建设的重要内容之一，也是实现规划目标的重要手段。再好的规划，如果不能最后落实到位，也无异于做无用功，这就更要求乡村规划自始至终都要贯穿和体现规划的实际性和可操作性。因此，在乡村规划过程中，要从农民的长远利益着想，立足于农村的消费水平和生活观念，尊重农民的意愿，充分考虑村镇财力和农民的承受能力，不搞一刀切，在农民崇尚科学、接受新观念的前提下，进行乡村实用工程技术研究，切实引导农民进行基础设施和公共服务的配套建设，改善生活环境，提高生活质量。切忌新农村建设规划的消费水平与村民的可支配收入差距过大。3.3
14、 充分发挥村民作为规划主体的能动作用新农村建设的主体是农民，政府应将乡村的建设权和规划管理权下放给农民，让农民在乡村规划中发挥能动和带动作用，结合规划师针对乡村发展所面临的内部、外部环境进行的研究与讨论，达成规划与发展的共识，这也是新时代对转变城市规划管理权限提出的新要求。而西方国家的城市规划经验也显示，社会公正问题以及公众参与问题在城市规划中日显重要，并且成为现代城市规划不可或缺的重要组成部分，对于乡村规划而言更是如此。正是在此意义上，规划不再是政府单方向的自上而下的行为，而是政府、规划师和农民双向的上下结合、互动协商的过程。因此，传统的自上而下的乡村规划方法已不能够适应目前我国新农村建设的
15、步伐和客观需求，亟待进行改善。在此，笔者提出以农村公共服务和基础设施为基础的上下结合的乡村规划办法。在规划过程中，明确提出新农村建设的规划主体是农民。在县域或镇域范围内，政府统筹协调各相关部门，形成各部门联动，将“多个规划”变成“一个规划”，由政府或投资方出资，进行主要的公共服务与基础设施规划和建设，农民则主导相应的配套规划与公共服务、基础设施相衔接，并主导配套建设的进程、规模与质量。政府、规划师都要从农民的角度来考虑问题，规划师作为政府和农民有效沟通的桥梁，应全程参与，引导和建议农民向文明、民主、科学的方向发展，让农民能在自愿的原则下参与到新农村的建设中来。4 上下结合的乡村规划模式4.1
16、政府引导乡村规划政府除了统筹各个部门的协调合作之外，还可以设立公共服务与基础设施规划建设的专项基金，以村为单位，通过村民自主制定的配套规划来申请此类基金。政府通过对该规划的科学性、合理性、可操作性等方面的考核，对符合要求的申请予以审批，并负责监督该项目后续的落实和建设进度。建立完善的奖惩制度，对于落实情况比较到位、农民普遍反映较好的规划，可以以返还部分自筹经费或对今后的规划建设进一步资助等形式进行激励。为保证该过程的公平、公正和公开，政府同时需要编制农村公共服务与基础设施配套基金的申请、审批及实施办法，向全社会公开，而不是像传统的乡村规划那样由政府拿着指标与图纸在新农村建设中逼着农民去进行改造。其实质是通过公众参与来完成政府职能的转变和实现投资渠道的多元化。谨防政府在此过程中既作“裁判员”，又当“运动员”。同时，还可以促进村民相互之间
