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1、法律保留原则是指行政行为只能在法律规定的状况下作出，法律 没规定的就不得作出。也就是行政主体的行政行为不能任意作出，只有在立法机关 对该事项作出了法律规范的状况下，行政主体才能根据法律的法 律规范作出相应的行政行为。该项原则的实质在于要求行政权的 行使必需在代议机关的监控之中，没有代议机关（民意）的同意 行政权就不得行使。它既体现了立法权对行政权的制约，也体现 了行政权的民意基础。为了进一步理解该项原则，我们还有必要搞清以下两个方面：首先，法律保留原则不同于我们平常所说的法律优先原则。 法律优先原则是指一切行政行为都要与法律法律规范相全都，不 得与之相违反。相比之下，法律优先原则只要求行政行为
2、不得违 反法律，至于法律没规定的状况下，行政行为能不能作出，法律 优先原则并不过问；也就是我们平常所讲的“法不禁止皆自由工 而法律保留原则则相反，它要求行政行为必需根据法律规定的作 出，法律没规定的就不得作出；也就是我们平常所讲的“法无明 文规定者不得为之”。所以，法律保留原则要比法律优先原则的 要求更高，假如说法律优先原则是对行政主体依法行政的消极要 求的话，那么法律保留原则则是对行政主体依法行政的乐观要求而且虽然法律优先原则和法律保留原则都是行政主体必需遵 循的，但更能体现行政法基本精神的是法律保留原则。由于法律 优先原则仅要求任何行为不得与法律相违反，其实这不仅是对行 政主体的要求，而且
3、也是对法治社会中任何一个主体的最基本的 要求;假如说它是行政法的一个基本原则话,那么它也应是民法、 刑法等任何其它一个部门法的基本原则。所以与其称其为行政法 的基本原则，还不如称其为法治的基本原则更精确。但法律保留 原则就不同了，它针对行政主体，且只在行政法领域具有普遍指 导性，而在民法、刑法等其他部门法领域它就不具有普遍指导性。 它这种只钟情于行政法的特别性，打算了它才真正称得上是行政 法的一个基本原则。其次，法律保留原则中的“法律”并不仅限于代议立法所定之 规章，而且还包括行政立法所定之规章。法律保留原则的实质是 使行政权在立法权的监控之中，以实现“为民行政”的目的。照 此法律保留中的“法
4、律”应仅指代议立法所定之规章。但事情并 不这么简洁。在资本主义的自由竞争时期，奉行“管的最少的政 府是最好的政府”的观念，政府职能较少，因而代议立法完全能 适应政府行政管理的需要。但 20 世纪初开头，尤其是二战结束 后，政府的行政管理职能空前扩大，简单多变的管理对象、日益 专业化的行政技术以及行政效率的内在要求，都使得代议立法再 也无法适应行政管理的需要。为此它不得不把一些原本属于自身 的立法权授予行政主体来行使 ,一旦行政主体获得这种授权后， 它们也就成了立法主体,而它们根据授权所定之规章也成了法律 由此法律保留中的“法律”就不仅仅指代议立法所定之规章，而 且还包括行政立法所定之规章。但随
5、之而来的问题是假如行政立法所定之规章也纳入法律保 留原则中的“法律”，不免使行政主体既是立法主体，又是执法 主体，这不就违反了法律保留原则所追求的以立法权（民意）监 掌握约行政权的基本精神吗？其实不然，虽然行政立法使行政主 体也有了立法权，肯定程度上的确减弱了代议机关对它的监控和 制约。但我们必需看到行政立法的产生和存在并不是为了取代代 议立法，而仅仅是为了代议立法的补充和完善。再则，行政立法 本身并不具有独立性，它必需事先得到代议机关的授权，并在其 授权的范围内进行。这些都使得行政立法还是始终处在代议机关 （民意）的监掌握约之中，并无任何摆脱。所以，把行政立法纳 入到法律保留中的“法律”并没有违反法律保留原则的所追求的 基本精神，而仅仅是随着时代的进展，为了更好地贯彻它的基本 精神，我们所实行的方式有所转变而已。
