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1、经济强县建构城乡一体化社会保障体系的路径探析经济强县建构城乡一体化社会保障体系的路径探析近年来作为海西县域经济排头兵的晋江市在经济上取得世人瞩目成就的同时基本理顺了城乡统筹社会保障的管理体制基本建立起了社会保障的法规制度逐步拓宽了社会保障的资渠道并在实践中努力探索形成了一套行之有效的工作机制。该市在新型农村合作医疗、失地农民社会保障、社会救助、慈善事业等方面先行先试创造了许多新鲜经验曾得到温家宝总理的关注与肯定。当前在全国新农保试点工作正式启动的背景下系统总结晋江市社会保障体系的发展现状、特点、问题探索符合当地实际的城乡一体化社会保障体系的路径无疑能够为福建落实十七大提出的加快建立覆盖城乡居民
2、的社会保障体系的战略部署提供一条可资参考的党的思路。二、概念界定与相关理论概念界定经济强县。指在中郡县域经济研究所县域经济基本竞争力评价中心2009年发布的第九届全国县域经济基本竞争力百强县名单中的县域经济强县建构城乡一体化社会保障体系的实践对于其他县域打破城乡二元保障体系、探索实现城乡一体化社保的有效路径框架有着重要借鉴意义。城乡社会保障一体化。目前国内还没有给出关于城乡社会保障一体化的明确定义我们比较赞许马斌、汤晓茹关于城乡社会保障一体化的定义城乡社会保障一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村改变长期形成的城乡二元社会保障结构在社会保障制度设计上把城镇居民与农村居民作为一个整体来统筹谋划
3、、综合研究逐步缩小直至消灭城乡社会保障之间的基本差别实现城乡在政策上的平等、体系上的互补、国民待遇上的一致使整个社会保障全面、协调、可持续发展。考虑到不同地区的经济发展水平、经济结构、城乡差距以及历史沿革的政策造成的制度依赖性在探索城乡社会保障一体化的路径时只能从某个特定区域的角度来设计。李迎生在以北京市为例探讨构建城乡衔接的社会保障体系时认为北京市城乡社会保障制度衔接的目标模式应是整合模式或有差别的统一模式也可称为统分模式。梅哲在设计重庆城乡统筹的社会保障体系制度模式结构时认为持续性强。他认为应整合社会保障资源构建底线公平的社会保障制度模式形成一个包容性强、机制新、结构合理不以追求覆盖范围内
4、各类群体福利最大化为目标而以经济发展与社会保障的均衡为目标福利水平适当、体制创新、制度整合、责任共担、财政支出合理、政策完善的制度设计模式。就浙江省城乡基本养老保险制度衔接转化的机理与对策现阶段浙江首先要从优化养老资源、简化操作办法、提高管理效率的角度对现行农村社会养老保障制度进行规范和完善形成统一的农村基本养老保险制度框架其次对城市社会养老保险制度进行改革和完善形成统一的城市基本养老保险制度框架最终实现养老保险制度的城乡一体化。国内经济强县建构城乡一体化社会保障体系的基本路径国内许多与晋江经济发展速度相当甚至靠后一些的经济强县正在不断探索打破城乡二元保障体系、构建城乡一体化社会保障体系的可行
5、模式比较成功的有太仓实践、吴江经验、无锡模式、嘉兴模式等。太仓实践-可称为培训、就业、保障三位一体模式。太仓市大胆创新、积极推进以城乡统筹社会保障为目标的太仓实践一是培训、就业、保障三位一体。二是因人施保。太仓市按照不同人群划分出十三种参保类型如被征地农民可以参加城保、土保或农保企业职工、农村居民灵活就业人员与失水渔民可参加城保或农保业已形成多元化社保格局。三是城乡统筹的政策体系比较完善。在具体推进过程中其制度框架充分体现了国家宏观层面上的低水平、广覆盖、有弹性、可持续的原则要求。吴江经验-吴江市在加快发展城乡经济的同时着力推进和完善农村社会保障体系促进了城乡一体化社会保障建设。该市的做法与特
6、点一是兼顾不同的需求采取有效的保障方式。对孤、老、并残农民分别给予不同形式、不同力度的保障。二是充分保障农民个人利益。各项保障成本大部分由政府承担各项财政支出及时足额到账确保农民个人利益。三是实现管理制度化、科学化、规范化。市政府制定了一系列政策措施并根据现实情况不断调整完善。四是实现服务实现村级化、网格化。养老保险、被征地农民保险全面实行网络化管理目前吴江市已经形成了市、镇、村三级电脑信息业务管理平台。无锡模式-该模式亦可称为三保合一模式。该模式中乡镇范围内的各类企业及其职工全部纳入城保企业职工养老保险同时提倡农村个体劳动者、自由职业者等非正规就业群体以个人身份加入城保。从事农林牧渔业生产的
7、纯农民和老年农民参加新型农保农民基本养老保险。对被征地农民全面落实地保被征地农民基本生活保障制度注重与城保逐步并轨。对一些城乡融合较快、就业和社保制度已实现城乡一体的地区推行城保为主的道路。嘉兴模式-亦可称为全民社保模式。该模式的显著特点在于一是在管理体制上突破。2007年嘉兴市在成立社会保障事务局将原分属不同部门承担的养老、医疗、工伤、失业、女职工生育等社会保险业务统一划归社会保障事务局管理。二是构建全民社保体系。该市于2007年印发了嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法2007日起实施把城乡居民不重不漏、应保尽保地纳入多层次社会养老保障体系从制度层面构建了全民社保体系。晋江市社会保障体系的发
8、展现状晋江市在进一步完善城镇社会保障体系基础上农村社会保障工作有了长足的发展。在制度建设上随着我国社会保障制度改革的不断推进晋江市城乡社会保障制度的三元框架已基本成型年晋江在福建省率先实行城乡一体的低保年晋江又在福建省率先实行城乡一体的新型农村合作医疗制度晋江在福建省县级市中率先推行被征地人员养老保险试点亿元。随着养老、失业、医疗、工伤、生育保险制度框架初步建立全市已基本形成统一的社会保障管理体制实施五险合一、地税统征社会保险费征缴新体制。多元统筹。晋江城市化具有自身的特色这就是城市建设突出了城乡联动。与城乡联动的城市化模式相适应的是晋江正逐渐形成城乡统筹、内外统筹、近远统筹的社会保障体系。一
9、是初步实现社会保障的城乡统筹。晋江秉持公平理念年代后期晋江各镇乡村工业发展呈现齐头并进态势这一实际年撤县建市以后在城市建设上坚持城乡联动通过科学的制度设计努力突破城乡二元格局束缚集中财力投入到社会保险、社会救济、社会福利等社会保障公共服务领域推进城乡社会发展一体化进程。二是初步实现社会保障的内外统筹。晋江统筹考虑初步建立起了内外统筹的社会保障体系。在具体实践中并以大型非公有制上市公司为突破口晋江还大力推行农民工、外来工住院医疗保险加快推行新型农村合作医疗制度、企业职工医疗互助进一步扩大农民工的医疗保障覆盖范围。三是初步实现社会保障的近远统筹。在社会保障体系的设计上晋江特别注重农民近期现实利益和
10、县域经济长远利益的统筹考量。市场运作。一是动员社会力量参与社会保障事业。晋江市除了加强对社会保障事业的公共财政投入外动员企业家和社会各界一起来关注困难群体一起参与发展晋江的社会保障事业。目前慈善总会、镇、村三级联动的慈善网络平台。晋江慈善总会是晋江社会保障体系的亮点之一作为全国少数几家县级市的慈善机构20092009名低保人员参加新型农村合作医疗等个项目。爱心慈善援助站采取政府引导、村主导、人人参与的捐赠和管理运行模式。目前晋江2009爱心慈善援助站累计筹集救助资金万元。二是采取市场运作的方式管理新农合。实行市场化的运行模式是晋江新型农村合作医疗的显著特点之一。晋江方面按照政府领导、统一筹集、
11、监管分离、定额补偿、专款专用、收支平衡的原则推进新农合工作采用市镇两级政府、卫生部门和太平洋寿险三者筹、监、管相分离的运行模式即市镇两级政府负责组织、宣传、发动卫生部门履行新农合基金和医疗机构的监管职能委托太平洋寿险履行基金补偿精算和实施结报补偿职能。由太平洋寿险负责建立服务中心并在各定点医院设立补偿结报窗口稳步推进。晋江市在建立城乡统筹社会保障体系的过程中充分考虑到该工作的复杂性、艰巨性尽量注意与晋江经济社会发展水平相适应因此在制度的安排上采取先抓重点、难点建立起城乡一体的困难群众最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度万外来农民工子女在晋江受到良好教育在解决被征地农民基本生活保障方面进行了初
12、步尝试五是以非公企业和外来工、农民工为重点制度设计不尽合理。首先现行制度设计与人口老龄化、就业多样化和劳动力转移的发展趋势不相适应其次晋江现行制度设计不能有效回应农村人口的差异化需求再次由于社会保障及财政转移支付立法滞后目前国内缺乏约束各级政府社会保障转移支付行为的法律相应的作为财政转移支付一部分的社会保障转移支付也缺乏规范化、公式化的转移支付方法这也导致了上级政府在转移支付时可能给予晋江的不公平待遇最后失业、低保等待遇标准的确定和支取与就业政策不衔接不利于促进就业和再就业。覆盖水平尚待提高。据课题组2009月调查晋江农民工社会保障体系与农村社会保障体系的覆盖水平均落后于城镇居民社会保障体系。
13、从整体来看尽管晋江城镇社会保障也存在覆盖水平需要提高的问题但农村社会保障的发展水平还是要大大落后于城镇。全国及福建两级财政在社会保障投入方面均没有实现劳动和社会保障事业发展十五计划纲要中提出的逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到财政实力位居全省县级首位、全国前列随着经济快速发展和决策层的高度重视近几年晋江市公共财政对社会保障的投入逐年增加1),社会保障支出占财政总支出的比例始终徘徊在企业与机关事业单位退休人员养老金待遇差距过大因此可能引发的社会问题值得关注。另一方面社会救助水平有待进一步提高。问题集中于三个方面管理服务需再升级。一方面劳动保障服务平台不完备且存在显著城乡差异。另一方面农村社
14、会保障管理体制不利于城乡社会保障的一体化发展衔接。目前晋江农村社会保障事业的管理涉及多个部门民政部门主管救灾救济、低保、慈善事业等业务劳动保障部门管理养老保险卫生部门负责医疗保障此外人口计生局、计生协会农业局、教育局、工会、共青团、妇联、红十字会、慈善总会等组织和部门也承担了部分农村保障工作。分析晋江市社会救助事业的发展我们同样可以发现晋江正面临着社会救助资源分散、难以形成合力的问题。四、晋江市建构城乡一体化社会保障体系的背景及可行性分析一是城乡二元制结构仍有不断扩大的趋势。以城乡收入差距为例近年来城乡收入差距不是缩小反而有所扩大。2007年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距为包
15、括失地农民在内的农村社会保障制度还存在覆盖面孝保障水平低、缺乏制度化的增长机制、不能充分分享晋江经济社会发展成果等问题。二是土地面积逐渐减少失地农民因利益关系引发社会矛盾凸显。据测算年新土地管理法颁布实施以来至万农民失去土地。实施建构城乡一体化社会保障体系的战略性举措可以缓解城乡差距、城镇内部差距、农村内部差距以及区域差别的扩大一般而言工业化的发展进程决定城乡二元结构向一元结构转换过渡的时机也决定建立城乡一体化社会保障的时机。其中产业结构、就业结构、城镇化水平和人均GDP四项指标是衡量工业化发展进程的基本指标。工业与农业两大部门在国民经济中所占比重的变化起着基础性作用。就其经济总量而言晋江已经是福建第三大城市经济体。截止已经超越福建的其他县级市以及大部分的设区市本体与福州、厦门、泉州等省内大中型城市类似这个比例说明晋江经济正处于工业化中后期已经具备了经济由二元结构向一元结构转化的条件。就业结构。就业结构随产业结构变动而变化工业化的进程直接表现为工业就业人数的增加和农业就业人数的下降。由于统计口径的原因且存在一定程度的就业结构矛盾晋江就业结构与产业发展结构还存在着一定落差晋江相当一部分农民已脱离农业多年随之而来的是农村非农人口不断增加从事纯农业的人口越来越少。在这种情况下传统农村主要依靠耕地的保障作用已无法满足新的需要构建城乡一体化的社会保障体系时机日益成熟。城市化水平。与
