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1、世行贷款节水灌溉项目实施创新管理探索（刘斌）一、项目背景 为加快我国节水灌溉事业的发展，利用外资增加对农业节水灌溉的投入，学习和借鉴国外节水灌溉技术及先进管理经验，经国家发改委、财政部报请国务院同意，由水利部组织北京、河北、青岛、辽宁（沈阳）四省（市）水利厅（局），实施利用世行贷款发展节水灌溉项目。本项目涉及四省（市）的26个县（市、区），原计划总投资15.6亿元，2004年中期计划调整后，总投资调整为17.9亿元，其中利用世行贷款7400万美元。在项目区计划发展农业节水灌溉面积160万亩。项目执行期为20012005年。中国政府于2001年2月9日同世界银行签订了贷款协定和项目协定；2001
2、年5月3日本项目正式生效。经中央项目办（CPMO）和四省（市）及项目县（市、区）项目办、贷款办的共同努力，项目实施计划执行情况良好，各项工作进展比较顺利，经世行十一次检查团对项目进行检查，检查结果均表示满意，其中第八次和第十一次世行检查团将项目评为“非常满意”项目。2006年10月，世行竣工验收检查团（ICR）对本项目进行了全面的检查验收，2007年4月世行业务评价局确定对项目的评价意见为“非常满意”项目。本项目已于2006年6月30日关闭贷款账户（宽限期截至2006年10月31日）。二、项目设计1、项目三大目标世行贷款节水灌溉项目以减少农田水分蒸腾蒸发量（即“真实节水”）作为项目设计的基础。
3、项目实施的三个目标是：（1）实现农业增产与农民增收；（2）在项目区实现“真实节水”,即减少农田水分腾发消耗量；（3）促进项目区的水资源统一管理和可持续利用。2、项目三大节水措施为达到以上目标，在节水灌溉项目的子项目设计和实施中，采取三项综合节水措施，即：灌溉节水工程措施、农业节水措施和管理节水措施。通过采用综合节水措施，在项目区全面实现经济效益、社会效益和环境效益。（1）灌溉节水工程措施包括：渠道衬砌防渗、低压管道输水、喷灌、微滴灌、以及水源工程建设等。（2）农业节水措施包括：土地平整、深松深翻、秸秆还田、薄膜覆盖、平衡施肥，以改善土壤理化性质，提高肥力；进行病虫害防治，建设防护林；发展设施农
4、业，普及良种和使用抗旱保水剂，以及改进种植结构和耕作技术等。（3）管理节水措施包括：在项目区建立各种生产措施产生的增产节水效果和对土壤、水环境影响的监测评价体系、开发应用项目信息管理系统、开展国内外培训、技术支持和科研及应用研究，组织用水户参与项目建设和运行管理，建立自主管理灌排区（SIDD）和发展农民用水者协会（WUAs）、推广科学灌溉制度和进行农技培训等。3、项目特点与以往的农业节水灌溉项目不同，本项目吸收国外的一些科学理念、成功经验与先进技术，项目的评估与实施有以下特点：（1）本项目以降低农田蒸腾蒸发（ET），实现资源性节水（“真实”节水）为核心，统筹兼顾三大目标、三大措施和三个效益，建
5、立农业节水灌溉新的理念；（2）采用计划贷款管理模式，对原有的世行项目贷款管理办法进行改革，使得项目实施具有较大的灵活性。尤其是在当前我国农业产业结构调整幅度较大、市场需求变化快的情况下，能够同农民的切身利益要求紧密结合，可以充分调动广大农民群众发展节水灌溉的内在动力。（3）首次采用管理信息系统（MIS），监测评价系统，发挥流动专家组的作用，对项目进行全面的监控和高效管理；（4）试点并推广组建农民用水者协会，组织发动农民积极参与农业节水灌溉，促进项目区经济自立和自主管理，减轻国家财政负担，保持水资源可持续利用，支撑当地社会经济的可持续发展4、项目水平衡分析计算方法本项目采用的灌溉、供水设计保证率
6、：水稻和园艺作物灌溉为75%；旱作物灌溉为50%；生活和工业供水为95%。农业灌溉按水源类型，分地表水灌溉和地下水灌溉。（1）地表水灌溉项目区水平衡计算地表水灌溉项目，按水源的稳定性又分为从常年流水的骨干河道引水或从大中型水库引水的灌区，以及利用塘坝、小水库拦蓄当地径流或季节性河道来水的灌区。对这类项目区的水资源可利用量及其保证率先作专门分析计算；在设计保证率条件下，项目区的水量平衡依下式计算：W可供（W灌+W工业+W生活+W其它）（2）地下水灌区及井渠结合灌区水平衡计算利用地下水灌溉的项目区和地表水与地下水联合运用的项目区，水资源供需平衡分析有共同的特点。第一，农业生产的植物叶面蒸腾和棵间蒸
7、发所消耗的水分，都是储存在土壤中的水分；而降雨和灌溉的水分，都要经过土壤储存，才能在农业生产中发挥作用；降雨和灌溉产生深层渗漏补给的地下水，又可开采用于灌溉；故降雨和灌溉用水只要没有形成径流从项目区流失，都是有效水量。第二，灌溉条件下，耕地和非耕地（灌溉地块和非灌溉地块）的水分，通过地下水运动有密切联系；引用地表水灌溉，灌溉地块上渗漏补给的地下水向周边非灌溉地块扩散，可供给周边自然植被对水分的需要；开发地下水灌溉，非灌溉地块上降雨补给的地下水，灌溉地块可开发利用；故开发利用地下水灌溉，或井渠结合地表水与地下水联合运用的灌溉项目，应当把耕地与非耕地的腾发水分消耗量作为一个整体考虑。第三，开发地下
8、水灌溉，地下水对水资源发挥多年调节作用；干旱年降水少，灌溉用水量多，可多开采地下水弥补；湿润年降水多，灌溉用水量少，地下水得到补充。因此，开发地下水灌溉的水平衡分析，应当逐年进行。为简化计算过程，可以平水年作为代表年，以多年平均降水量作为设计雨量进行计算。以地下水为水源的项目区水量平衡以下式计算：W可供ET综其中， 表示多年平均降雨量；S入、S出表示地表水和地下水流入、流出量；ET综表示项目区综合蒸腾蒸发量。5、ET在世行节水灌溉项目中的应用（1）ET的基本概念ET是英文Evaporation and Transpiration的缩写，意指耕地作物生长期间的棵间地面蒸发量和作物植株腾发量，在农
9、田灌溉中，常把它称为“作物需水量”。在农田灌溉设计中，一般根据作物的需水量和降雨量制定灌溉制度，并进行灌溉系统设计。在ET管理中，我们考虑了以下几个有关ET的基本概念：单一作物ETi。即某种作物特定品种的蒸腾蒸发量。耕地多种作物平均ET ET耕= i ET i，式中： i指第i种作物在耕地中的种植比例。综合ET ET综= ET耕+ （1）ET非式中：ET非指非耕地的蒸腾蒸发量；为耕地面积与总土地面积之比，初步估算可按ET非0.6ET耕计。（2）ET综和水平衡分析对一个地区的水资源评价应区分该地区的天然水资源量和可利用的水资源量。一个地区的天然水资源量，包括当地降水量和流入该地区的地表径流与地下
10、水径流量。一个地区可利用的水资源量包括可控制利用的降水量和地表与地下径流量；在有过境河流的情况下，还包括由水资源管理部门分配给该地区的水量。判断一个地区水资源余缺，首先应当以当地的ET综与当地可利用水资源量对比，ET综小于或等于可利用水资源量，为不缺水；ET综大于可利用水资源量为缺水。在ET综大于可利用水资源量的情况下，应进一步以ET综与当地天然水资源量对比，若ET综天然水资源量，说明当地水源缺乏控制性工程，增加控制工程水源仍有潜力。若ET综天然水资源量，说明该地区为资源性缺水。对资源性缺水地区而言，要多方面采取节水措施，使ET综降低到与当地可利用水资源量相等，是实现水资源可持续利用的基本条件
11、。（3）ET高效管理是实现农业区地下水可持续利用的根本途经项目区要实现地下水可持续利用，关键在于控制农田耗水量，即降低农田ET，在下面的例子中可以看出ET管理对于井灌区节水灌溉发展和地下水位升降的意义：可以看出农业灌溉水资源管理三个重要阶段的不同效果。长期以来，传统的土渠输水，畦田漫灌方式下，需要提水100m3方可满足一次灌溉的需要。它的水量平衡构成包括：提水量100m3，渠道蒸发和渗漏损失（1535）m3，田间地面蒸发和作物蒸腾（725）m3，渗漏18 m3；总共渗漏回补地下水53 m 3，地下水净开采量47 m3。从90年代开始，随着各种节水灌溉技术的发展，渠道衬砌、管道输水和节水型灌水器
12、的发明不断更新，输水效率大大提高，我们把它称之为“工程节水”。它的水量平衡构成包括：提水量52m3，渠道蒸发和渗漏损失（11）m3，田间地面蒸发和作物蒸腾（725）m3，灌溉渗漏18 m3。总共渗漏回补地下水19 m 3，地下水净开采量33 m3。随着水资源紧缺形势的日益严峻，人们对用水大户农业灌溉的管理更加规范、科学、合理，加上农业节水措施的不断推广，于是在满足作物生长和保证产量的前提下，使农田ET显著降低；灌溉渗漏量也得到减少，实现了“真实节水”。它的水量平衡构成包括：提水量26m3，渠道蒸发和渗漏损失（11）m3，棵间蒸发和作物蒸腾（317）m3，灌溉渗漏4 m3。渗漏共计回补地下水5m
13、 3，地下水净开采量21 m3。上述三个案例，清晰的告诉我们，在农业水资源管理中，不能只把目光放在工程节水措施上，尽管进行节水工程改造，减少了渗漏水量，但土渠输水和地面漫灌过程中，渗漏的水量又回到了地下水，从资源角度，并没有损失掉。同时，我们在发展节水灌溉中往往将发展节水灌溉面积作为衡量节水效果的一个重要指标，因此，很多基层部门，在经过了从图1向图2的转变之后，把节约下的48m3用于将旱作耕地发展为灌溉耕地。这样作从资源性角度讲，不但没有节约，反而增加了水资源消耗，地下水位不但得不到回升，反而形势更加严峻。在完善灌溉基础设施，大大减少输水损失的同时，需要加强田间灌溉管理，实行科学灌溉；进行种植
14、结构调整，发展精细农业，通过选育耐旱品种、高产品种、土地深耕、秸秆覆盖等等农业措施，减少田间ET，实现真正的资源性节水，从而根本解决地下水超采的问题。三、项目实施质量世行贷款节水灌溉项目自2001年实施以来，通过近六年的努力工作，实现了项目既定的“农业增产、农民增收”、“实现真实节水”和“水资源的可持续利用”三大目标。1、目标评估世行节水灌溉项目实施5年来，通过工程、农业、管理三大综合节水措施的实施，圆满地实现了项目的三大目标。（1）在农民增收、农业增产方面。与项目实施前相比，项目区人均收入平均增长了近1倍，其中，渠道衬砌灌溉项目区，人均收入由918元增加到2171元，增长了1.4倍；低压管道
15、灌溉项目区，人均收入由1540元增加到3397元，增长了1.2倍；喷灌项目区，人均收入由1912元增加到3956元，增长了1.1倍；微滴灌项目区，人均收入由3350元增加到4914元，增长了50。在农业增产方面，粮食作物平均单产由项目前的5425kg/ha（361.6kg/亩）增加到6814 kg/ha（454.3kg/亩），经济作物单产由项目前的31520 kg/ha（2101.3 kg/亩）增加到52742 kg/ha（3516.1kg/亩），粮食作物与经济作物的种植比例由项目前的0.8:0.2调整为0.6:0.4。（2）在资源性节水（“真实节水”）方面。项目区实施三大综合节水措施，在保证
16、粮食产量的前提下，使ET值大大的降低，其中北京市项目区的耕地ET值由项目前的776mm降低到595.6mm；河北省项目区的耕地ET值由项目前的734mm降低到578.5mm；青岛市项目区的耕地ET值由项目前的726mm降低到684.6mm；沈阳市项目区的耕地ET值由项目前的726mm降低到594mm。2005年，项目区比基线值（2000年）实现年资源性节水1.28亿m3。（3）地下水可持续利用方面。由于项目采取了“真实节水“的设计理念，制定和实施地下水管理计划，实现了地下水的可持续利用，四省（市）20012005年项目执行期间的降水量，除青岛市与多年平均降水量持平外，其他三省（市）降水量均偏少。而项目区的地下水状况均得到了明显的改善，其中，北京市项目区5年地下水位累计下降了0.92m，而非项目区累计下降了2.50m
