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1、论我国行政补偿制度存在的问题与完善对策引言行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的重要内容，在现代行政法中行政补偿是国家调整公共利益与私人利益或团体利益、全局利益与局部利益之间的一项基本制度，体现了现代法治和服务行政的本质要求。目前我国还没有一部专门关于行政补偿的法律，有关行政补偿的规定散见于各个单行法律、法规甚至是一些政府政策中，零散的法条与复杂的社会现实之间存在矛盾，现实中存在着大量补偿的空白区域。而我国行政法学者对于补偿的主体、补偿范围、补偿方式等仍存在分歧与争议，我国现阶段的行政法理论研究还无法为行政补偿制度提供有力的理论支持。随着民主、法治的不断发展，如何进一步保障公民的权利，如何
2、构建起作为人权保障重要一翼的行政补偿的理论基础和制度成为公法学的一个重要课题。一、行政补偿的概论与特征（一） 行政补偿的概念行政补偿的概念最先起源于公益征收，它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进行强制征收而发展起来的一种补偿制度。最早产生于法国的公益征收领域,法国也由此成为了行政补偿制度建立最早的国家。“法国早在1789年人权宣言中宣布:私有财产是神圣不可侵犯的权利，只有当合法认定的公共利益很有必要时，且在公平而又预先补偿的情况下，否则不能剥夺任何人的私有财产。”随后，德国的行政补偿制度也逐渐建立并得到快速发展。我国有关行政补偿的条款最早出现在1944年颁布的陕甘宁边区地权条例中：“政府租
3、用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”经过一定时期的发展我国行政补偿的领域逐渐扩大到为国家公益建设所进行征收征用问题而给予补偿。通过了解各个学者关于该概念的各种表述，我们对行政补偿的概念进行了全方位的总结和归纳。比较具有代表性的描述是：行政补偿是指行政机关及其工作人员在公共利益的原因行为下，在合法的行使行政权的过程中，致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到了特别损失，由行政机关依法对受害人所受损失给予补偿的制度。（二） 行政补偿的特征1、 以公共利益的需求为基础能够引起行政补偿发生的，必须是基于社会公共利益的需要使得公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受损失。这符合宪法的规定，
4、也说明了行政补偿作为公益与私益平衡机制的本质属性。公共利益是具体行政行为的起点和落脚点，是行政补偿产生的基础，只有当人民财产因公益上之必要，始得依法律征收或征用之，如无法律上之根据，并非因公共利益之必要，征收或征用人民之财产时，则为违法之行为，应负行政上之损害赔偿责任，根本不发生损失补偿之问题也。2、以合法具体行政行为为前提行政补偿必须以合法的行政行为为前提，国家行政主体及其工作人员的民事行为或个人行为并不导致行政补偿。由于行政补偿只能由行政主体的合法行为引起,因而行为人的主观过错与补偿责任没有必然的联系，若是违法或有故意、重大过失的行政行为,不产生损失补偿问题,只产生行政赔偿责任的后果。3、
5、给无义务的相对人造成了特别损失为关键环节行政补偿以无义务的特定人为对象和以特定人为公共利益所受的特别损失为内容。根据公平负担原理，每个民都必须公平地向国家履行一定的义务。如服兵役、依法纳税等,是所有的公民应尽的义务，这是一种公平的负担，无需给予补偿。只有在合法行政行为使无义务的特定人因公共利益蒙受特别损害时，为了平衡和协调私益和公益，国家才对特定人的特别损害进行补偿。也就是说并不是合法行为引起的所有损害都可以请求行政补偿，只有超出了社会的公平负担而构成特别损害时才可以请求行政补偿。4、 以补偿协议前置为一般原则所谓的协商前置就是通常以当事人事前协商一致为前提,在当事人就补偿范围、标准、方式等事
6、项达成协议后，才实施造成相对人权益损害的行为。由于行政补偿的程序是协商前置，即在损害发生前先进行补偿，然后再作出致害的行政行为，因此行政补偿纠纷一般都由行政机关自行解决，而不是通过诉讼途径解决。当然受害人若对行政机关补偿决定有异议可以申请复议，对复议结果不服仍可诉诸法院予以救济。5、 以因果关系为内在动因如果某一合法具体行政行为，与某一无义务特定人合法权益受损之间毫无因果关系，那么行政补偿就不能产生。但在通常情况下，法律上的因果关系总是表现为前因后果的模式，如民法上的损害赔偿，通常是损害在先，赔偿在后，前因后果关系比较严格固定。但行政补偿既可损失在先而补偿在后，也可先有补偿而后有特定损失，其因
7、果关系呈现出更为丰富的表现模式。6、 采取多样化的补偿方式行政补偿的方式多样，标准灵活，除支付补偿金、返还财产和恢复原状等三种主要方式外，还包括诸如现物补偿、移民安置、给予照顾、优先录取、提供医疗或抚恤、办理农转非户口等生产、生活和就业方面的优待及优惠方式。二、我国行政补偿的立法现状我国早在清朝时期，行政补偿的思想就已经开始萌芽，“当行政上命令及处分之侵害私人利益之际，乃有回复之者，谓之行政救济。”然而，真正意义上的行政补偿条款的出现，最早是在1944年1月颁布陕甘宁边区地权条例中：“政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地”1950年的城市郊区土地改革条例和1958年的国家建
8、设征用土地办法都对补偿的程序和范围，作了具体规定。1962年9月，农村人民公社工作条例修正草案指明，“不许无代价地调用劳动力、生产资料和其他物资”；“如果因为建设或其他需要必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给予补偿，并且对迁移户作妥善的安置”。与此同时，地方政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农用土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式，也分别作了具体规定。至此，行政补偿制度在我国已初步建立起来。我国行政补偿制度真正得到重视和发展，是在党的十一届三中全会以后。由于改革开放的政策推行，我国经济实现了复苏和发展，法治建设也提上了日程。行政补偿制度得
9、以快速发展，主要体现于以下法律和法规中：1982年，我国制定了国家建设征用土地条例，四年后出台的土地管理法再次对土地征收补偿作了更详细具体的规定。在1986年，我国先后颁布的森林法、草原法、矿产资源法、渔业法、水法也都对行政补偿问题做出了较为清晰的规定，使得我国在资源管理领域较为快速地建立了略为完善的补偿制度。此外，国家建设征用土地条例、长江三峡工程建设移民条例、城市房屋拆迁管理条例、国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例等等都对我国行政补偿制度的不断完善起到了阶段性的作用。邓小平南巡讲话以后，有关行政补偿的立法速度明显加快，行政补偿的范围变得更为广泛，已有几十部单行法规对行政补偿有所涉及。特别值得
10、一提的是，在2004年的宪法修正案中，第一次提出了将第10条第3款的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”的提案。04年宪法修正案的通过，代表着我国行政征用征收补偿制度在宪法的层面上得以确认，确立了我国行政补偿制度的宪法依据。同时，对我国“尊重和保障人权”和“完善对私有财产的保护”目标的实现，具有重大的现实意义。三、我国行政补偿立法存在的问题由上可知随着社会主义市场经济、民主政治的不断发展，我国的行政补偿立法步伐也不断加快，目前已初步建立了行政补偿制度。但由于指导思想上的不够重视、传统观念的
11、根深蒂固、相关理论研究的相对落后、立法技术的明显滞后和国家财力有限等因素，致使我国行政补偿制度还存在不少的缺陷，在实践中公民合法利益受到损害之后得不到补偿的情况还仍存在。（一）宪法层面上补偿制度的缺位我国目前关于行政补偿的立法畸形发展，缺乏统一性，缺少成熟的理论支撑。宪法层面上补偿制度的缺位，使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准，造成现有立法之间、补偿的条款之间缺乏衔接与配套，无法建立一种关联关系。从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿。这就容易违背“法律面前人人平等”的宪法原则，并严重影响了法律在人们心中的公信力。（二）行政补偿标准原则规定不统一与单方面性补偿要按照什么样的准
12、则来进行是行政补偿的原则所要解决的重要问题。相对人的损失按照何种补偿原则来进行直接反映了国家对公民权益保障的力度。从现行的补偿制度来看，由于在行政补偿制度的建立和实施上缺乏统一的基本原则作为指导从而导致我国行政补偿制度很难发挥出它应有的价值功能。综观我国多部单行法律、地方法规以及相关行政部门规章，我们可以发现关于行政补偿原则的规定并不少，但是法律文件的冗杂与层级分明使得补偿原则的规定更具随意。表现在未规定补偿原则、适当补偿原则、合理补偿原则、相应补偿原则和一定补偿原则。上述原则规定这些不确定的原则规定多含“不完全”之意，反映出当前我国法律规定的行政补偿标准是“不完全补偿”。从中我们也可以看出这
13、些原则规定不仅在含义上具有交叉和重叠的特征，在法律解释中也会遇到重重困难，而且不利于执法者在补偿实务工作中的具体操作与执行，受其主观因素影响大，对于相对人而言难有公正、平等之感。由此可知我国相关法律规范的制定反映出立法者对行政补偿原则认识的不到位，立法水平的拙劣。从我国目前行政补偿制度的实践来看，由于我国补偿制度的相关规定比较分散，各个法律规定的补偿原则模糊不清，随意性很强，从而导致行政补偿在具体实践中缺乏可操作性，从而就不能公正合法的保障公民的合法权益，因此我们必须尽快明确我国行政补偿的原则。同时行政补偿的单方面性也体现中法律关系中，行政征收是其最主要的原因。而行政征收具有强制性的特征。但是
14、在我国行政征收领域，政府的强制性意味浓重，冠以公共利益之需对公民的财产性利益予以限制或剥夺，显示出我国政府在征地补偿关系中的主导地位和补偿标准确定的单方性。（三）行政补偿立法依据不一统一、条款不细化缺少统一的行政补偿法，具体法律法规较杂乱、未成体系。近几年来，我国的行政补偿立法工作取得了一些较大发展，目前已经有几十部单行的法律法规对行政补偿问题作出了规定。但仍有许多领域的行政补偿问题至今仍缺少法律规定，导致许多无法可依的现实问题。没有统一的行政补偿法导致行政补偿的定义、补偿范围及标准等缺乏统一规定，使实践中出现了侵害程度相同而给予的补偿不同，或侵害程度不同却给予了相同的补偿，显得相当混乱。政策
15、调整的倾向明显，造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性，补偿的随意性和不公正性问题很严重，引起了一系列行政补偿纠纷。在涉及行政补偿的立法内容方面，包括以下几方面：第一，土地征用土地收回的补偿；第二，公用征收的补偿；第三，公用征调的补偿；第四，行政活动调整的补偿；第五，因公益受到特别牺牲的补偿；第六，因保护国家或公共财产所致损失的补偿。这些内容散见于许多单行法律法规中，但规定大都过于简单。另一重要缺陷在于缺乏程序立法，如关于行政补偿的期限、步骤等程序性方面的问题规定严重缺乏，使得上述实体性的单行行政补偿法规在具体操作中困难重重。（四）行政补偿程序的设置失衡行政补偿作为一种行政行为，也应
16、遵守行政行为实施的基本程序，但是行政补偿又有其特殊性，因此需要对其程序进行规范。财产征收或征用或对财产限制实施之前或之后，行政主体应主动与权利受损人就补偿范围、标准、方式、期限、计算方法等问题充分协商，尽量达成双方都能接受的补偿协议。协议不能达成，行政主体可依法及时裁决或决定，保证行政工作的进展，权利受损人若对该裁决或决定不服，应允许向司法机关寻求救济。我国有关行政补偿程序性的规定更为缺乏。四、行政补偿制度在实践层面存在的问题（一）行政征收和征用程序本身存在缺陷行政征收这一行为本身就存在一定的缺陷，这一行为是由行政主体自行决定和执行，没有一个监督部门进行监督，所以其既有决定权又有执行权，这样在其下达文件的时候往往就会忽视公平、公正的原则，片面强调行政主体的自我利益。鉴于没有相关部门对其进行指导监督，所以行政主体在形式权力的时候就充分体现了自身的随意性
