公共管理学__公共管理的过程

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1、第五章 公共管理的过程 本章学习要点一、公共政策的概念、性质二、公共政策与公共管理的关系三、公共政策的过程，即设计、执行、评估、修正与终止四、公共权力与领导五、领导方式与效能六、公共管理中的激励与控制公 共管理学是在公共行政学的基础上学习借鉴企业管理方法来管理公共组织， 具有显著的管理学特征。公共管理从属于一般管理过程，同样具有政策制定、执 行、领 导、控制、创新等基本环节。本章通过对公共管理过程中的公共政策设 计、执行与评估以及公共管理中的领导等重要的、基本的环节的探讨，使我们对 公共政策、公 共管理中的领导等管理过程有一个基本的了解。第一节 公共政策的设计、 执行与评估 现 代社会中，公共

2、问题层出不穷，而且性质越来越严重，解决和处理的难度和 复杂程度较以往大大增加。公共组织及其管理者如何及时发现公共问题，提出行 动方案， 从而化解问题，也是公共管理的重要职责所在。公共政策是各级公共 组织（尤其是政府等权威机构）在职能范围之内为了解决和处理公共问题，经过政 治协调和管理 过程，达成公共利益或公共目标的过程。在此过程中所制定和实 施的各种行动方案以及发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规 范的总和，是公共政 策的主要表现形式。政策问题、政策议程、政策规划和设 计、政策执行、政策评估、政策修正或调整、政策终结等过程，构成了公共政策 的基本内容。一、公共政策与公共管理 在公

3、共管理领域中，公共政策越来越受到重视，已经成为公共管理学研究的核心 内容之一。公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务的重 要准则，是公共管理实践的灵魂。1公共政策概念（1）从公共政策制定过程看公共政策。公共政策研究最早是在政治学中兴起的， 公共政策的早期学者兰尼认为，“至少从 1945 年以来，美国的政治学家们就将 他们的职业注意力主要集中于制定公共政策的过程，而不是它们的内容”。早期 的公共政策研究主要是从公共政策制定的角度看公共政策，强调公共政策的政治 过 程。主张政治一公共行政分开的学者古德诺（Frank J. Goodnow）认为，“政 治涉及的是政策和表达国家的意

4、愿”，而行政“涉及的是政策的实施”。这种观 点主要是将公共政策视同一些法律和法规，而这些 法律与法规又是政治家们制 定出来的并由公共管理者执行的。这种观点过于狭隘，仅将公共政策局限于公共 政策的制定过程，甚至于只是一些法律、法规。也有学者 从具体制定政策的角 度去界定公共政策，如戴伊（Dye）认为“公共政策是政府所选择去做或不做的任 何事情”。事实上，制定公共政策的主体不只是政治家，还 有各个利益团体、 阶层、社会公众等；执行公共政策的不仅是公共管理者，也包括政治家、各利益 团体和社会公众等。（2）从公共政策的职能看公共政策。美国学者帕拉洛认为公共政策是对资源的 战略性运用，以减轻国家的问题或

5、政府的忧虑。持类似观点的政治学家伊斯顿 （DavidEas ton）认为公共政策是政府对社会上的价值所作的权威性的分配 （AuthoritativeAllocation） 。这里，所谓的“价值系社会上一般人认为有 价值、想得到的有形或无形的东西，诸如权力、财富、技能、知识、安全与声誉 等。这些 观点强调公共政策对资源或价值的分配作用和功能。（3）从公共政策的目标导向看公共政策。有学者从公共政策的目标和价值导向 的角度去界定公共政策，认为公共政策是“执行公共计划以实现社会目标的政治 决定”。拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）指出，政策是“一种含有目标、价值 与策略的大型计划”，强调

6、政策是为某种特定目标而制定和实施的一种计划。中 国的部分学者也赞同这 种观点，认为“政策是国家和政党为了实现一定的总目 标而确定的行动准则，它表现为人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过 程”。（4）从公共政策的全过程看公共政策。公共政策问题的提出，公共政策制定、 执行、评估、调整、终结的整个过程，构成了公共政策的全部内容。持“过程论” 的 学者认为，公共政策过程是一个复杂的系统，不能孤立地看问题，应全面认 识和掌握公共政策的整个过程。尤其是应该注意到公共管理者在公共政策过程中 的作用。以往的公共政策过程存在的缺陷，正如瑞尼（Rainey）所指出的那样， 是“过于看重政策决定以及政策形成和

7、贯彻的广泛过程，而忽视在这些过程中组 织实体 的管理者的实践和作用”。关于公共政策的定义有许多种，概括起来可以归纳为两大类：一类观点认为，公 共政策是公共决策的产品，仅局限于公共政策的制定过程与结果，包括公共政策 制定 过程中的政策目标选择、价值导向、法律法规等结果；另一类观点认为， 公共政策是一个过程，它与公共管理融合在一起，难分彼此，是一种动态的过程。 这一观点 包括公共政策制定及其结果，公共政策作用和效果的评估等。第一类 观点强调公共政策是处理公共问题的各种行为规范和制定这些规范的选择过程； 第二类观点则偏 重于公共政策的制定、执行与评估的过程。显然，公共政策的“过程论”包含着宽泛的内容

8、，它包括了政策目标、价值取向以及公共政策的制 定、执行、评估、调整 和终结的整个过程。在此，我们倾向于这样去界定公共政策：公共政策是公共行为主体（主要是公共 权威当局） ，在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满 足 某项公众需要，达成公共利益或公共目标） ，经过政治活动（或协调） 所选择的 行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发 展出 来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的 主要表现形式。2. 公共政策与公共管理的关系 公共政策的品质和水准，与公共管理的绩效有关。从某种意义上讲，公共管理的 绩效事实上是政策绩效的综

9、合反映。因此，从公共管理的角度来研究公共政策， 可促 使政府公共管理者获取政策知识，发展公共政策分析的方法和技术，从而 设计出符合实际的政策，以有效地解决公共问题。（1）公共管理贯穿于公共政策过程始终。从公共管理的过程来看，始终都包括 了公共政策的过程，即设计、执行、评估和修正的循环过程；同时，公共管理寓 于公 共政策过程的每个环节中。公共政策的制定既是公共管理的起点，又是公 共管理的阶段性结果或终结。一个简单的公共政策过程主要包括四个步骤：公共 政策设计 （公共政策问题、公共政策议程和公共政策制定）；公共政策执行（或实 施）；公共政策评估；公共政策终结或公共政策调整。一个复杂的公共政策过程

10、是由多个简 单公共的过程构成的。如果初始的公共政策目标没有实现，就应在 对原公共政策实施结果的评估基础上，对原政策进行调整，进而形成新的公共政 策，并开始新一轮 的过程循环。在公共政策过程中的每一个环节，都包含有公 共管理的过程，政策过程每个环节的终止都是下一个环节的开始，如此循环往复， 直至实现了总的政策目 标后该政策过程才会终止。持“静态”观点者认为，公 共政策是公共政策制定（又称公共决）的结果，而公共管理是执行或实施公共政策 的过程。这一“静态”观点 是将公共政策过程分离为公共政策与公共管理两个 部分。实际上公共政策设计或制定过程的本身也是一个管理过程，不能简单地将 公共政策理解为一些法

11、令、条例、 原则、措施。这些行为规范是公共政策，但 公共政策不完全等同于这些行为规范，应该将公共政策理解为这些行为规范加上 管理过程共同构成了公共政策，这样理解 可以更准确地掌握公共政策的内涵。（2）公共管理是公共政策实施的重要手段。公共政策的设计制定、执行与评估 过程的每一个环节过程都包含管理过程，同时组成公共政策的重要内容。如法规、 措 施、策略等行为规范，在管理过程中一直发挥着重要作用，它不仅规范公共 组织的行为，而且也是公共组织对其管理对象进行规范的手段。公共政策的目标 与公共管 理的目标是有机地结合在一起的，公共政策过程每一个阶段的政策目 标都决定了该阶段的管理目标，目标必须通过公共

12、管理的过程来实现。公共政策 决定了公共管理 活动的方向和目标，没有公共政策的公共管理是没有灵魂的、 盲目的行为，不仅会造成公共资源的浪费而且也无法实现公众利益的目标。公共 政策过程提出的一些策 略、措施应运用到公共管理的实践中以指导实践，在公 共管理实践中进行公共政策绩效的评估和修正，使公共政策更符合现实发展的需 要。同时，在公共管理过程 中，公共管理还会遇到新的公共问题，需要新的公 共政策来指导解决，因此，公共管理又是获取公共问题信息的重要渠道。 通过上述分析可知，公共管理不仅是公共政策的源泉，又是实施、评估、修正公 共政策的重要手段。二、公共政策的性质 1公共政策的利益倾向性 在现实社会中

13、，各公共政策主体都有其相关的利益，每一个体都因为在某一公共 问题上有共同的利益而结成共同的利益集团。当某一公共问题进入到公共政策议 程 时，各利益集团为了维护自身利益，纷纷通过各种方式施加影响，希望制定 的公共政策对本利益集团更加有利。如果某一利益集团较其他一些利益集团而言 具有绝对 优势（比如，成员规模、掌握资源的多少、集团内部的一致性、以及军 事或政治地位等），或者具有统治地位，则该利益集团（即统治阶级）就决定了公 共政策的利 益导向。有时，为了维护自己的统治地位，缓和利益冲突，优势利 益集团往往会作出某种让步、妥协，一定程度上满足其他一些利益集团的要求。 公共政策实际上是 这些利益集团相

14、互斗争和相互妥协的结果。任何一项政策的 制定与实施都不可能让所有人满意，即使都满意，但对每个人而言，满意的程度 也是不同的。因此，公共 政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追 求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。2公共政策的目标导向性公共政策的选择行动是一种有意识的行动。正如美国学者J. E.安德森所说： “政策是一个有目的的活动过程我们所关心的是有目的的或者有明确方向 的活 动，而不是无意识的或偶然的行为。”首先，由于各利益集团的价值取向 存在差异，各集团要实现的目标也不一致，任何一个公共政策都不可能满足所有 利益集团的 目标，因此，公共政策主要体现了优势利益集团价值取向。其次

15、， 即使对同一个公共问题，为了同一个目标，持相同价值观的公共政策主体在不同 时期也会制定出不 同的公共政策。这些不同时期的公共政策都是为实现（由总目 标分解而得到的）阶段性目标而制定的，所有这些阶段性政策构成的一组政策目 标都是指向总目标的。 第三，任何公共政策的目标都是为了解决特定社会问题 的，都是针对特定社会问题而制定的。因此，公共政策的目标导向实质上就是问 题导向，即公共政策的主要目 的在于解决社会问题，如果一个社会没有任何社 会问题，公共政策也就没有存在的必要。公共政策所处理的公共问题可能是单一 的，也可能是系列的、相互关联的。 一般而言，一项公共政有一个或一组特定 的目标，有一个基本

16、的方针，有一条选定的行动路线或方案。公共政策的选择始 终是有意识、有目的的。3. 公共政策的合法性与强制性 公共政策的合法性主要是指公共政策内容和形式上的合法。在公共政策过 程中 发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和，只是 一些 规则，指出其作用对象应该做什么或不应该做什么。但公共政策的执行必须有权 威作保障，否则将无法实现政策目标。为了保证公共政策目标的实现，要求公共 政策主体执行的政策必须符合多数人的利益，公共政策的制定、执行、评估和调 整的过程必须是按照法定程序进行的活动。一般而言，公共政策是由政府机关制 定、 实施的。当然，这并不意味着社会其他组织对政策制定不发生影响作用， 在政策的制定、评估和调整过程中，各利益集团都可对公共政 策产生影响。但 是，公共政策最终是由公共权威当局颁布并实施。所谓公共权威机构（PublicAuthori“es）是指对公民个人的行动或私部门及其他 社会组织的行为 具有强制治理权和合法权的机构。公共政策也包括了