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1、积极财政政策的含义，及稳妥实施积极财政政策要点实施积极财政政策是一项复杂的系统工程，涉及多方利益平衡和各项政策之间关系的协 调。这客观上要求我们多角度分析问题，积极稳妥地实施这一政策，既考虑当期利益也考虑 远期利益，既考虑运行调控又考虑制度建设，既要讲求成效，又要压低风险。首先要全面认识积极财政政策的含义。这既关系到政策措施体系的确立，也关系到对于 财政政策长期基调的把握。有一种观点认为，只是在提出实施积极财政政策之后才表明财政 政策正在出手保增长。这种看法明显不符合实际。我们应该对财政宏观调控功能的稳定性有 正确的认识。从理论角度看，实施积极财政政策时，财政支出扩张是基本特征，但在收入方面却
2、存在 增税和减税两种可能性，如果是增税增支，说明财政扩张度较弱；如果是减税增支，则说明 财政扩张度较强。有必要指出：增税增支和减税增支的根本区别在于前者支出扩张靠税收增 长维持，而后者则要靠发债来维持。也就是说，要扩张支出，总要有资金来源，不能认为减 税没有代价。从操作角度看，就财政政策的基本功能和阶段性着力点的连续性来说，我国现行的积极 财政政策包括三重含义：首先，积极财政政策本义是指在保增长转变为宏观政策首要目标的背景下，财政要加大 刺激经济增长的力度，要运用更多的财政手段去化解各类深层次的经济矛盾。进一步说，实 施积极财政政策，并不是说过去实施的财政政策不积极、成效不大，而只是说针对当前
3、国内 外经济形势特征，财政的宏观调控方式和力度要阶段性转变。回顾过去，我国在上世纪 90 年代实施过适度从紧财政政策和积极财政政策，20032008 年上半年实施了稳健财政政策。 这三种财政政策主基调都是主动促进经济增长、优化经济结构。区别在于适度从紧的财政政 策和稳健财政政策强调在抑制通货膨胀、压缩财政赤字的基础上保增长、调整增长节奏。在 实施这两类财政政策时，我国经济都呈现出高增长格局，比如前期实行稳健财政政策，连续 五年经济增长率达到10%以上。换言之，保增长是我国财政政策的主基调。现在实行积极财 政政策，只是在保增长方面出拳更重、更快了。其次，积极财政政策，带有加大、加速扩张支出、打破
4、单纯追求财政收支短期平衡的理 财观，树立周期性平衡理财观的含义，要通过主动扩张支出来增加总需求，进而反推供给扩 张。但这绝不意味着财政支出过去没有扩张。事实是中国无论是实行什么样的财政政策，财 政支出都是扩张的，而且速率不低。上世纪90 年代中期我们实行适度从紧财政政策，各年 财政支出增长率保持在16%以上，1997 年财政赤字达到582 亿元（当时历史最高点）。前几 年实施稳健财政政策，财政支出增长率年均高达19%，20032006 年财政赤字每年都在2000 多亿元。指出这一点，是想强调财政支出大幅度扩张在中国是一个长期趋势，如何把握好扩 张度反倒是一个更值得关注的问题。长期困扰中国的是如
5、何做到财政收支相对平衡，不能认 为实施积极财政政策就可以无边际地扩大支出。再其次，现在所说的积极财政政策是指国家财政要着眼全局和长远而更加积极，要承 担更多的财政风险。同时，要在科学发展观的引领下，一方面延续稳健财政政策的着力点， 继续加大对事关百姓生存和发展的公共产品供给如医疗卫生、社会保障、教育、环保等的投 入，另一方面则要较大幅度增加经济调控性支出。换言之，实施积极财政政策绝不意味着放 弃支出结构调整，反而是要通过再度加大支出规模扩张来加速解决公共产品供给薄弱环节中 的问题。可见，我国在不同阶段实施的财政政策，是有长期基调的，在政策效应上具有连贯性、 互补性。孤立地评价积极财政政策的当期
6、效应，是对财政政策基本功能的片面理解。还应看到，从我国国情和体制特征角度看，我国经济的高增长态势不会改变。目前的经 济增长回调，主要是以前物价过快上涨和国际经济动荡所致。而且，从政策协调性角度看， 我国目前是货币政策、汇率政策、投资政策多管齐下保增长，虽然连带财政减收，但已经起 到了保增长作用。这些因素，都是我们在实施积极财政政策时需要综合考量的。三、实施积极财政政策应注意的问题 对实施积极财政政策的作用和效果,对当前经济增长指标的明显好转,我们不能估 计过高、不宜过分乐观,要谨慎对待。一方面不能放松积极财政政策的实施;另一方面实施积 极财政政策过程中应注意正确处理好几个关系。（一）不能放松积
7、极财政政策的实施经济发展的环境和任务,决定了宏观经济政策、包括 财政政策的取向。十五期间我国的宏观经济政策,特别是财政政策应积极扩大有效需求, 努力推动经济结构的战略性调整,保持经济稳步增长和社会进步与稳定为基本取向。1999 年度诺贝尔经济学奖得主芒德尔认为,在不完备的市场经济体制下,货币政策是很 难独立发挥调节作用的。近两年我国宏观经济政策运用的实践表明,转轨时期财政政策必须 在宏观经济政策体系中充当挑大梁的角色。为此,我国实施积极财政政策还应持续一段时期 其理由一是我国社会主义市场经济体制还不完备,其他宏观经济政策措施的作用有一定局限 性。二是十五计划的五年,是我国入世后的过渡期,机制转
8、换中财政保证作用更加重要。今 后一段时期实施积极财政政策应继续着重考虑:1 立足于扩大内需, 以强有力的财政投入刺激消费、拉动经济增长,保持经济增长的适当 速度。2 要调整财政支出结构。利用技术改造投资贴息, 支持老工业基地的技术改造, 加快传统 产业的升级,加大产业结构调整力度;增加对科技、教育的投入,建立支持、鼓励高新技术风险 投资的机制,推动技术进步,努力增强经济发展后劲,以形成国民经济可持续发展的物质和技 术基础。3 要调整税收政策,全面扩大税基,适当降低企业所得税税率和增值税税率 ,提高出口退 税率,推动出口增加,壮大经济规模和重视财源建设。特别是要针对税制改革中的问题在维持 现行税
9、制大框架相对稳定的基础上,积极调整、完善、深化税制改革,包括探索将生产型增值 税改为消费型增值税的可行途径;在适当时机统一内外资企业所得税制,以利于公平税负、平 等竞争;为适应经济改革和居民收入水平不断提高的需要,开征一些新税种,如社会保障税、财 产税、遗产税和赠与税、证券交易税等。并且要进一步强化税务机关的职责,认真贯彻加强 征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税的工作方针,提高税收执法能力,切实依法征税,做到 应收尽收,严厉打击偷漏税款,积极清理欠税。充分发挥税收调节作用,理顺分配关系。4 要加快费改税 步伐, 切实减轻企业和居民负担。从促进经济增长的角度看,减税可以 刺激经济繁荣,但我国目前
10、企业和居民负担沉重的主要原因在于税外负担不轻。我国财政统 计口径与国际通行的有所不同。如果按国际计算口径,则与总体税负对应的财政收入是指各 项税收总额加上政府各部门各种非税收入（内、外债除外）之和占GDP的比重。这样一来， 我国财政体制中特有的预算外资金以及各种收费也要纳入总体税负的计算范围。据1995 年 全国财税大检查统计，该年全国税收收入6083亿元，占GDP的10 4%,而各项政府收费约为 8706亿元（其中预算内收费502亿元,社会保障费2361亿元,预算外收入3843亿元,制度外收 入约2000亿元）,占GDP的14 9%俩者之和即我国总体税负水平，占GDP的17 5%的水平 （含
11、社会保险税）。因此,要继续彻底清理乱收费,坚决取消不合理收费,在规范费的基础上逐步 实行费改税。5 要配合西部大开发战略,加大财政支持力度西部大开发是我国跨世纪的重大决策。加快西部开发,特别是改善西部生态环境保护是 保持我国经济持续快速发展的重要保证。应该说,现在西部大开发的条件基本成熟。当前我 国粮食自给有余,粮食储备充足,这就为退耕还林（草）、改善西部生态环境创造了相对有利的 条件。另外,对于以加大基础设施建设和环境保护为中心的西部大开发,宜尽快行动,晚开发的 成本将会更高,而且也不利于东中部地区的持续发展。按照中央对实施西部大开发战略今年 要迈出实质性步伐的要求,首要的是加快西部地区在建
12、的国债和大中型项目建设,并新开工建 设一些对西部开发作用较大的重大工程,再加之防沙治沙和西部地方教育设施建设加大财政 补助投资等外,还可通过再增发一定规模国债给予资金上的保证和支持。实施积极财政政策持续时间到底多长为好?这要实事求是,从实际出发考虑。首先,要取 决于国有企业脱困和民间投资增长情况。这是相互联系、相互影响的两个方面。国有企业的 改革与脱困,有利于民营经济的发展;当民营经济发展、待民间投资的增长达到能够支持一定 经济增长速度的时候,就是国有企业战略性改组取得重大成果的时候,也就是积极财政政策完 成其历史使命的时候。其次,当通货膨胀有所抬头并可能成为经济健康运行主要危险时,积极 的财
13、政政策就要及时调整、转向。（二）实施积极财政政策应注意的几个问题近几年,中央对财政工作非常重视。1997 年,江泽民同志在党的十五大报告中指出,要集 中财力、振兴国家财政,要建立一个稳固、平衡的国家财政。1999年8 月,江泽民同志为财政 部部长项怀诚主编的领导干部财政知识读本写了批语,对财政工作的重要性,对财政在国 家政治经济生活中的重要作用做了高度概括,要求建立适应社会主义市场经济的财政体制和 稳固、平衡、强大的国家财政。在今年1 月的高级干部财税学习班上,江泽民同志和其他中 央领导同志讲的一个突出问题,就是要建立一个稳固、平衡、强大的国家财政。当前在实施 积极财政政策过程中,怎样理解稳固
14、、平衡、强大的财政?在实际工作中应注意什么问题? 我认为应正确处理好以下几个方面的关系1 正确处理实施积极财政政策与适度从紧 方针的关系积极的财政政策,即扩张性财政政策,一般而言只是在经济不景气或预计将进入不景气 时才适合采用。其目的在于刺激社会总需求,进而对产出、就业、物价总水平以及国际收支 这类宏观经济变量产生积极的调节作用。实施积极财政政策,其主要特征是增加支出或减税。 支出增加,税收减少,产生财政赤字,而财政赤字通常需要经过举债弥补。因此,举债与赤字是与 积极（扩张性）财政政策相伴随的特征。为了保持经济发展和稳定大局。中央财政扩大一些赤字是必要的,这是特殊时期采取的 特殊政策。不实施积
15、极财政政策,经济上不去税收受影响,财政会更加困难,赤字不仅压不下来, 很可能会被迫扩大。同时,不通过财政手段把一部分银行的资金用出去,银行的存贷差势必扩 大,经营效益降低,加工企业还贷能力下降,不良资产增加,金融风险不仅不能缓解反而会加大。相反,短期扩大财政赤字,继续由财政向商业银行发行一定数量的长期国债,增加各方面 的必要投入,这有利于经济持续增长。随着经济的发展和效益的提高,今后财政赤字可以逐步 缩小,也有能力偿还国债本息。实施积极财政政策,总的来看,权衡利弊,是利大于弊。但是,赤字财政时间过长,应该说是有危害性的。从中长期看,要坚持财政收支平衡,即实 行适度从紧的财政政策。可见实施积极财
16、政政策的内容同实行适度从紧财政政策的要求 是完全一致的。因此我们在实际工作中一定要正确处理好实施积极财政政策与 适度从紧 方针的关系。2 正确处理积极财政政策与货币政策的关系 财政、货币两大政策是国民经济宏观调控的两大重要工具。财政政策主要是通过财政 收支、财政补贴、财政赤字及国债等手段对经济进行调节。货币政策则主要通过利率、再贴 现率及公开市场操作对经济进行调节。可见,两大政策调节的手段、方式、方法、传达途径 都不一样。这就要求:(1) 财政、货币两大政策必须协调配合,尽可能地减少政策之间的摩擦,增强彼此之间的 互动性,以更好地实现国民经济宏观调控的目标。目前我国正在实施积极的财政政策,但并不 意味着货币政策不用或者不重要。为什么?这是因为积极的财政政策需要货币政策的紧密配 合。例如,央行贷款指导性计划的调整,相应配套资金的提供等,就离不开货币政策的密切配合 如政府增发 1000 亿元国债,不仅需要银行部门积极承
