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1、困惑 . 探索 .破冰之旅双流工商指导辖区重点市场探索食品安全监管新路高卫无 罗万明 食品安全法实施至今已四月有余，各监管部门和市场开办方依旧周期性地开展宣传、教育、检查、处罚和指导索票索证、六查六看、定期抽检等规定动作，这似乎成了在食品进入流通领域后监管的常规性工作。不过，在流通领域食品安全例行检查中，不合格的食品仍源源不断地进入流通市场。为何不能从源头上彻底堵住问题食品流入消费领域？尽管新出台的食品安全法的可操作性有了较大改革和提高，但在中国特有的中小食品企业、小作坊扎堆的市场情况下，各监管部门分段监管、自上而下的食品监管行政执法体系，使得执法部门疲于奔命，收效甚微。我局执法人员在长期的执
2、法实践中，总结出当前在流通领域食品安全监管工作中面临的问题和尴尬，那就是：小食品企业四处游击遍地开花，流通领域庞大无边，监管力量十分薄弱，监管部门手段落后，异地监管执法难，平行管理惩罚弱，同一品牌的食品几个月内被多次“点名”，这在市场监管执法中已不算是新鲜事。 通常对于下架食品，生产企业在外地的，当地工商部门除了清查本地市场销售的本批次产品外，没有权利对同一批次进入外地市场的产品进行处理，流通与生产领域的相对“脱节”与目前食品监管体系有关。按照规定，生产企业划归质监部门监管，而食品进入流通领域后由工商部门监管，同时，餐饮服务又划归卫生部门管理，农产品生产及部分销售行为则归农业部门监管在具体的流
3、通消费领域还有更细致的划分。由于这些部门是平行管理，在查出不合格食品后，其协同监管的模式往往会造成生产、流通、消费领域处理，各自为阵的局面。交叉地带多头管，真空地带无人管的情况比比皆是。今年6月1日食品安全法正式实施，该法进一步明确了实行分段监管的监管体系。即按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅。农业、卫生、质监、工商、食药等十多个部门涉及到生产、加工、流通和消费等各个环节。一旦有一个环节（木桶的一块木板）监管不力，整个行业就会出问题，木桶的一块短去一截，不管其他部门多么“卖力”，整个木桶仍会不断漏水。不过，这种交叉管理也容易导致部门管理资源的浪费，使得相关部门
4、的监管疲于奔命但收效甚微。 如何在发现这些问题后，在现有的体制框架内，探索出一条既能走出盲区和误区又能在商品市场这一流通领域最大的战线上取得突破的有效监管方式？双流工商局针对本局监管任务繁重，辖区内商品交易市场繁荣且数量众多，食品流通量大的现状，与落户本县的成都农产品中心批发市场通力合作，研究监管模式的创新和监管力量的整合，充分利用该市场充足的人力资源、发达的信息网络和现代科技手段，推出了“商品交易市场食品准入备案管理体系”简称“海吉星计划”其基本内容和运行方式为：一、 明确商品交易市场食品准入备案工作的意义商品交易市场食品准入备案工作的意义首先在于推进市场开办方管理水平的提升和市场网络化发展
5、战略，其次是推动市场监管方自觉履行食品安全发法规定和赋予的监管职责，最大限度地把有关职能部门和市场开办方对流通环节的前期监管行为进行整合和集中办理，规范了办事流程，提高了监管效力。二、 备案商品的范围成都农产品中心批发市场是一处国家级龙头市场，上市商品品种齐全，以批发为主，涉及的食品交易量大，食品流通的辐射面广，其监管的压力可想而知，在实施方案中，把非生鲜类商品，主要包括干杂、粮油、副食品、调味品、饮料、休闲食品、茶叶及日用品等预包装商品和散装商品纳入了备案商品监管范围，最大限度的保证市场流通中的食品安全。三、 备案工作的目标在食品安全法实施四个月内（即2009年10月1日前）对属于备案商品范
6、围的商品全部加挂商品市场准入备案卡或商品市场监管卡，商品备案率达98%以上。四、 备案监管工作的指导主体和实施主体 该计划在双流工商局消费者权益保护科和辖区工商所的具体指导下由成都农产品中心批发市场有限责任公司组织实施，在公司管理部下设若干工作小组，开展相应工作。五、商品市场准入备案具体工作方式商品市场准入备案工作的外在表现主要是根据食品安全法对批发市场的法律义务规定和大型市场管理信息化战略发展要求设计商品市场准入备案卡和商品市场监管卡，备案卡的设计和逐类审查标示是为了实现批发市场的管理目标，即对商品进行分类管理和风险控制。批发市场内实际经营的非生鲜商品，主要包括干货、粮油、副食品、调味品、饮
7、料、休闲食品、日用品等预包装食品和散装食品，由于各类商品自身的特点和包装方面的差异，其安全风险不尽相同，市场开办方和监管部门的监管成本和工作力度也不一样，商品备案卡就是根据商品监管的风险不同，设计了绿色备案卡、蓝色备案卡和黄色备案卡。这些卡的基本模式分为四个功能区，即：（1）备案卡名称；（2）监管区，包括海吉星标识、监管记录号码、投诉电话及监管章；（3）商品信息区，用于登记商品名称、生产者和经营者及其联系方式等信息；（4）物价信息，此区域可代替标价签使用。三种备案卡对应的食品安全风险不同，市场监管的方式和要求也不同，即：（1）市场内经营户购进的批量商品向市场管理方提供了进货发票、QS标识、生产
8、许可证、质量检测报告等有关手续，市场管理方查验合格后，发给边框为绿色的“商品市场准入备案卡”，这类商品在生产环节已经在技术监督部门的监管之下进行，因而安全风险相对最小，市场方和其他职能部门的监管成本也相对较低，绿卡商品的监管周期为一年，即同种商品一年换卡一次，工商部门市场巡查人员定期开展巡查监管。在这个环节，市场管理方在检查商家购进的商品和查验其提供的票据时，实际完成了通常要在市场巡查中进行的“六查六看、索票索证”工作；（2）对市场内经营者购进的散装干货类商品，安全风险相对中等，较有QS标识码的商品风险性高，市场管理方和其他职能部门监管成本相对较高，通常要通过抽检来控制质量，对这类商品，由市场
9、方发给边框为蓝色的“商品市场准入备案卡”，如果经营者能提供具有法律效力的检测报告，市场也可以不抽检，此类商品需要市场登记生产者及其联系方式，实现商品质量可追溯性，这也是食品安全法的具体要求，蓝卡商品的监管周期设定为半年，即同种商品半年换卡一次，市场开办方下设的食品安全部工作人员在工商部门市场巡查人员的指导下开展巡查活动。（3）对市场内的固定经营户和临时摊贩购进的，暂时不符合食品安全法要求的商品，由市场方在宣传、告知后发给边框设计为黄色的“商品市场监管卡”，“黄卡”商品按食品安全法的要求，是不能上市销售，但作为食品安全监管的过度性手段，此类商品要逐渐退出市场或证照齐全后升级为蓝卡商品。具体的过度
10、时间和过度方式应跟当地政府监管部门协商进行。发放黄卡的商品，安全风险相对最高，市场方的监管成本也最大，工商部门和市场方要通过加大抽检力度来监管商品质量，并且要制定相应的管理措施来不断降低此类商品在市场的比例，使整个市场的安全系数保持在较高水平。黄卡商品的监管周期设定为一至三个月，即同种商品一至三个月换卡一次。这三种备案卡在不同交易区、不同摊位、不同商品上的陈列方式采取橱窗展示、塑封统一悬挂、随货品摆放等三种形式。成都农产品中心批发市场在双流工商局的帮助、指导下，从2009年6月开始进行培训、宣传和必要的准备工作后，进行的集中的查验、备案和建档工作，至10月31日，整个市场涉及食品类商品共发放“
11、绿卡”6457份，“黄卡”4262份，“蓝卡”1份。这项探索性工作开展四个多月来，取得了非常明显的成效。首先，有效推动了市场开办方管理层增强了对食品安全重要性的认识，推动了市场开办方自觉履行食品安全法所规定的法律义务和应采取的积极措施，为工商行政管理部门进一步探索新形势下如何做好商品交易市场食品安全监管工作提供了宝贵经验；其次，对市场内经营户自觉履行食品安全法规定业务，自觉接受和配合相关行政部门监管，主动在购销活动中进行索证索票，对食品质量进行前期甄别，使商品交易市场食品安全系数不断提升具有积极意义；第三，有利于整合监管力量，提高工作效率，简化工作流程，使监管工作有抓手、有平台、有目标，为商品
12、质量可追溯创造了条件，以我局临港工商所为例，目前，全所只有九名干部，根据工作安排，全所只能安排2-3名同志负责辖区内11个集贸市场的各项监管和服务工作，靠这有限的力量要在食品安全监管方面是很难有所作为的，但自推行商品市场准入备案工作以来，由于充分调动了各方的积极性，工商干部和市场方下属的客户服务中心工作人员进行市场巡查工作就做到了有的放矢，对违章违法行为的纠正也有了标准，可操作性增强了。在这项工作的推进过程中，双流工商局领导和消费者权益保护科、临港工商所的同志多次深入市场调研、指导，对实施过程中出现的新情况、新问题进行认真分析研究，对建立长效机制积极建言献策，对市场内商家在商品的批次更新上可能出现的不如实申报，甚至以次充好问题如何监管？对市场方食品安全部只对商品样品负责而客户服务中心和工商市场监管人员只对“三卡”负责如何协调都进行了认真的探讨和完善，我们坚信，通过各方的共同努力，这项全新的监管方式必将结出丰硕成果。
