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1、公路征费若干法律问题的思考【摘要】 97年全国人大常委会审议通过的第一部中华人民共和国公路法已提出我国要实行燃油附加税，取代现制的征费形式筹集专项资金建路养路。所谓“费改税”。以税代征，世界大多数国家采用这种方式，它有很多方面优点。但中国有自己的国情，需要一段较长时间过渡。以税代征，只是我国的一个发展方向。今天，“费”不但不能改成“税”，而且还呈现对公路征费要作进一步加强的趋势，特别是在依法征收方面，人民的呼声更强烈。如何依法管理，做好公路征费工作,提高征收水平,为加速我国公路交通事业的发展筹集更多资金，是摆在我们面前的重要课题。【关键词】 公路 征费 法律 思考 引 言公路是交通事业的组成部
2、分，是城乡物资交流,促进国民经济发展,加强国防事业建设的重要纽带。公路征费工作是公路事业发展的命脉，是国家为了发展我国交通运输事业，按照“以路养路”的原则,规定由公路主管部门向有车单位及个人进行征收的,用于公路建设、改造、养护和管理的专项事业费。公路征费目的是加强公路基础设施建设，其收费宗旨是取之于民、用之于路、服务社会。公路征费的主要内容是公路部门依法向车主征收公路规费（主要是指养路费，附加高等级公路还贷基金）和公路通行费。 广东省公路管理局编公路规费征收法规文件选编二OOO年八月版，第215页，广东省公路养路路征收管理实施细则第二条。“公路养路费（以下简称养路费）是国家向拥有或使用车辆的单
3、位和个人（以下简称缴费义务人）征收并用于公路养护和改建的专项事业费”。 全国公路职工教育研究会教材编写组车辆通行费征收管理，一九九九年十一月版，第32页。“公路通行费征收是指公路收费单位为了偿还贷款或投资者的利益，对通过符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的公路上的车辆依法征收车辆通行费的过程”。公路征费部门必须依法管理，建设公路征费新秩序。通过依法收取公路规费和公路通行费，力求达到促进道路交通设施建设良性运行和发展。一、 关于公路征费的法律法规（一）我国颁布的公路征费法律及其所起的作用1997年7月3日，八届人大常委会第二十六次会议审议通过的中华人民共和国公路法（以下简称公路法），是新
4、中国成立以来第一部规范公路建设和管理的法律，它于年元月日施行，这是我国交通发展史上一件大事。从此，公路建设和管理有了龙头大法。公路法中的第六章收费公路对公路收费有相应的规定。国家允许依法设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制。除规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费。符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；由国内外经济组织依法投资建成的公路。县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建成的收费公路的收费期
5、限，按照收费偿还贷款、集资款的原则，由省、自治区、直辖市人民政府依照国务院交通主管部门的规定确定。有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定并报转让收费权的审批机关审查批准，但最长不得超过国务院规定的年限。国内外经济组织投资建设公路，必须按照国家有关规定办理审批手续；公路建成后，由投资者收费经营。收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限。公路中的国道收费权的转让，必须经国务院交通主管部门批准；国道以外的其他公路收费权的转让，必须经省、自治区、直辖市
6、人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估机构评估的价值为依据确定。受让公路收费权和投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业（以下简称公路经营企业）。收费公路车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。收费公路设置车辆通行费的收费站，应当报经省、自治区、直辖市人民政府审查批准。跨省、自治区、直辖市的收费公路设置车辆通行费收费站，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商确定；协商不成的，由国务院交通主管部门决定。同一收费公路由不同的交通主管部门组织建设或者由不同的
7、公路经营企业经营的，应当按照“统一收费、按比例分成”的原则，统筹规划，合理设置收费站。两个收费站之间的距离，不得小于国务院交通主管部门规定的标准。有偿转让公路收费权的公路，转让收费权合同约定的期限届满，收费权由出让方收回。由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。受让收费权或者由国内外经济组织投资建成经营的公路养护工作，由各该公路经营企业负责。各该公路经营企业在经营期间应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程做好对公路的养护工作。在受让收费权的期限届满，或者经营期限届满时，公路应当处于良好的技术状态。在收费
8、公路上从事非法活动的，除依照规定办理外，给公路经营企业造成损失的，应当给予相应的补偿。收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。中华人民共和国公路法是国家对公路建设和管理的法律，其中对公路征费作出了明确的规定。公路法是各个省、市等地方应当严格遵循的法律准则，各个地方在制定地方性公路征费法规时，一定要依据公路法规定的原则去制定，其法规中的条目不能够与公路法相冲突。当遇到地方性法规与公路法相冲突时，要以公路法规定的内容为准，按照公路法原则去执行公路征费。收费人员一定要熟悉公路法规定的内容，在征收公路规费和公路通行费时，严格按照公路法规定进行征收。（二）部门和地方制订的公路征费法规各级省、市、自
9、治区等有地方立法权的组织，可以根据地方性的特点和具体情况制定相应的公路管理条例或公路规费征收管理条例、收费公路管理条例等作为对公路法的必要补充。（我省已于2003年3月制定并实施了广东公路条例）。地方性的公路征费条例是根据国家法律、法规总体要求结合地方的具体情况制定出来的，因而具有针对性和可行性，更有利于保障公路规费顺利征收。经地方人民政府批准，可以在符合国家规定要求的收费公路上设置车辆通行收费站。设置收费站应统筹规划、合理布局、总量控制、规范建设，符合国家有关规定。收费站的设置间距应当不少于国家规定的距离。收费公路车辆通行费收费标准和收费期限，由公路收费单位提出方案报省、市交通主管部门会同物
10、价主管部门审查批准后执行。收费公路收费标准的确定，应当同该地方经济发展水平和人民群众的承受能力相适应。需调整收费标准或延长收费期限的，应当报经原审批机关批准。收费单位不得擅自变更收费标准或延长收费期限。利用贷款改造原有公路、提高等级标准达到收费要求的，其收费标准应低于高等级公路的收费标准，收费站间距设置应大于高等级公路的收费站间距。经营性收费公路应当依法纳税。公路收费站应当根据交通量变化调整收费通道，确保车辆快速通过。禁止车辆逃费、冲卡、拒缴通行费。收费公路的管理者和经营者应当保障收费公路经常处于安全、畅通状态。公路收费站应在明显位置公布收费审批部门、收费年限、收费标准、收费单位和监督电话，并
11、应使用地方财政主管部门或税务部门统一印制的车辆通行费票据。二、当前公路征费有关问题思考积极征收和正确使用公路规费和公路通行费，是公路管理中的一项重要工作。随着市场经济的发展与改革开放不断深入，各项公路征费工作有很大发展，但也存在许多法律问题值得思考。（一）我国收费公路政策的法律问题思考在没有公路或者公路拥堵时，人们热切盼望能有一条快捷的公路以便顺畅通行，即便需要交点钱，也心甘情愿；但交了通行费，顺畅起来时，又心生怨言：走路也要交钱，公路还姓“公”吗？收费公路就是在这种期盼和抱怨中走过了二十多个年头。究竟应该怎样分析、评判我国的收费公路政策呢？ 本人认为收费公路政策不动摇是法治建设的必然要求,政
12、策是法律的基础，是制定法律的指导思想；法律则是政策的国家意志化和实施保障1.收费公路政策有法可依 我国收费公路政策是借鉴发达国家经验后，在上世纪八十年代在广东率先采用的，之后很快被写入法律，主要表现在：全国人大常委会于上世纪七八十年代通过的中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营企业法为外资进入中国取得合法主体资格奠定了基础并成为保障。吸收外商投资建设经营收费公路的政策，是在这三个法律的框架下产生和发展的。公路建设一直被列在上世纪八十年代和九十年代国家公布的鼓励外资投资建设的项目中。 1998年1月1日，全国人大常委会通过并实施公路法，在第六章第58条明确了“国家允许依法设立，同时进行数量
13、控制”的收费公路建设的基本原则；第59条又进一步明确：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。” 公路法不仅规定了投资收费公路的项目，而且明确了经营性和非经营性车辆通行费的种类，特别是将收费公路的投资主体扩大到了“国内外经济组织”，这就为收费公路拓展了生存和发展空间。 根据公路法第68条“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定”的授权，国务院于2004年11月1日颁布实施了
14、收费公路管理条例。这是一部比较系统的专门管理收费公路的行政法规。 2.收费公路政策受到法律保护 有人认为，中外合资经营企业法等三部涉外企业法没有直接规定可以投资收费公路项目，况且它仅适用于涉外投资。还有人认为，公路法是一部行业法，有部门利益的痕迹，应该修改。还有人认为，我国的收费公路够多了，不应再发展了。 对此可以有多种解释：可以理解为全部否定收费公路政策，也可以理解为肯定收费公路政策的方向和基本制度而调整其中不合理的部分内容。前者涉及到公路法第六章的废除，后者则有的涉及法律的修改、有的不涉及法律的修改。如果仅在法律范围内进行政策调整而不涉及法律的修改，实际上有关部门近几年来为了执行好这项政策
15、一直在努力适应法律的要求，这恰恰是准确执行法律的措施。如果修改法律，我们必须注意以下两方面的问题： 第一，法律不是一成不变的，可以修改，而且应该在相对稳定的基础上不断完善，但其修改必须按照宪法和立法法规定的程序进行。公路法修改权属于全国人大常委会，而不属于哪个地方人大常委会或地方政府，更不可能属于某个团体或个体。 第二，随着社会的发展，强调动态的法治已经超越了静态的法制，因为徒法不足以执行。中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法和公路法的生命力在于已经出现了一批依法批准的收费公路。如果废除公路法第六章或者改变其基本制度的话，国家将陷入巨大的“信赖危机”。2004年7月1日起实施的行
16、政许可法第8条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”，这要求政府必须讲诚信，即“信赖保护原则”。补偿制度的建立，使得动摇收费公路政策的代价巨大。 因此，收费公路政策不动摇是我国法治建设的必然要求。 收费公路政策不动摇是经济建设的必然要求 收费公路政策使中国的公路建设驶入了快车道，经济社会发展从中受益匪浅。但在快速发展中，极个别地区的确出现了一些
