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1、生态补偿的理论蕴涵与制度安排 关键词: 生态补偿；理论蕴涵；法律制度 内容提要: 在不同学科的研究视野中，生态补偿有着不同的理论蕴涵。生态学理论所探究的生态效益补偿为法律制度中的生态效益补偿指出应遵循的一般规律；经济学上的生态效益补偿则从成本效益的角度揭示了法律制度中的生态效益补偿的障碍根源和应当解决好的问题；法学则以公正作为首要的价值目标，体现在生态补偿制度中，以权利义务的平衡与协调为逻辑起点，彰显了浓厚的人文关怀。生态补偿法律制度的应然逻辑构成要素应当包括生态补偿的主体、补偿的标准和补偿的方式等。 20世纪90年代以来，建立生态补偿机制，将生态补偿问题纳入法律的制度化规制，正在日益受到理论
2、界、实务界乃至社会公众的广泛关注。 1 1通过建立并有效实施生态补偿机制，协调好生态环境建设区的发展和生态环境保护的关系，是推进可持续发展战略的关键。正如有专家指出：“建立生态效益补偿机制是防止生态资源配置扭曲和低效率的必由之路”。本文试图从通过分析生态补偿的基本理论蕴涵，对生态补偿的制度路径和法律体系下生态补偿的制度安排做一探析。一、生态补偿的多维度理论基础生态补偿最初源于自然生态补偿，指自然生态系统对干扰的敏感性和恢复能力，后来逐渐演变成促进生态环境保护的经济、法律手段和机制。在不同学科视野中，研究者从不同的学科需要和角度对生态补偿的理解不尽相同。为探究生态补偿的基本涵义及原理，我们对生态
3、补偿的生态学、经济学、法学等不同维度的理论基础做一分析。（一）生态学的维度：生态平衡理论任何一个正常、成熟的生态系统，其结构与功能，包括其物种组成，各种群的数量和比例，以及物质与能量的输出、输入等方面，都处于相对稳定状态，这种状态就是生态平衡。生态平衡是靠一系列反馈机制维持的，物种循环与能量流动中的任何变化，都会导致系统向进化或退化的方向变化，这种变化又可以通过反向作用，最终使原有平衡得以保持。能量流动与物种循环可以通过多渠道进行，有些渠道之间可以起相互补偿的作用，一旦某个渠道受阻，其他渠道有可能替代其功能，起着自动调节作用。当然，这种调节作用是有限度的，超过这个限度就会引起生态失调，乃至生态
4、系统的破坏。影响生态平衡的因素既有自然的，也有人为的。自然因素如火山、地震等常常在短期内使生态系统破坏或毁灭，受破坏的生态系统在一定时期内有可能自然恢复或更新。人为因素包括人类有意识“改造自然”的行动和无意识造成对生态系统的破坏。例如，砍伐森林、疏于沼泽、围湖垦田和环境污染等，这些人为因素都能破坏生态系统的结构与功能，引起生态失调。根据生态学理论，要把流域（或区域）生态当作整体系统来研究，通过建立生态补偿机制来协调和理顺系统内各要素的关系，改善系统的物质能量流动，促进生态系统的良性循环，实现整个流域或区域系统的最优化。（二）经济学的维度：从“公有地的悲剧”到“生态资本理论”1、公共产品理论。在
5、经济学理论中，根据产品是否具有排他性和竞争性，可以把社会产品分为私人产品和公共物品。私人产品是既有排他性又有竞争性的产品，公共产品是有竞争性而无排他性的产品。公共产品的“有竞争性而无排他性”的特性，使得它在使用过程中容易产生两个问题：“公地的悲剧” 2 2和“搭便车” 3 3问题。很多环境要素（经济学上谓之生态产品），如清洁的空气和水、石油矿藏、野生动物等在很大程度上属于公共产品。作为公共产品的生态产品，消费中的非竞争性往往导致过度使用，从而出现“公有地的悲剧”；而消费中的非排他性往往导致供给不足。政府管制和政府买单是有效解决公共产品的机制之一，但不是惟一的机制。如果通过制度创新让受益者付费，
6、那么，生态保护者同样能够像生产私人物品一样得到有效激励。2、外部效应理论 。经济学中的外部性是指：在实际经济活动中，生产者或消费者对其他消费者或生产者施加的超越主体范围的利害影响。当私人的成本和获益不同于社会的全部成本和获益时，外部性问题便产生了。外部性有两类，一类是造成成本的负外部性，另一类是造成利益的正外部性。外部性问题是在产品或服务的成本或收益无法排他（或排他成本极其高昂或没有必要排他）的条件下，交易成本又很高的情况下发生的。在存在外部性的情况下，无论是正的外部性还是负的外部性，都使实际的市场均衡价格低于理想的效率状态下的市场均衡价格，这是由于其中的部分或全部的成本或获益没有计入价格的缘
7、故。外部性问题出现时，市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，一方面环境污染得不到控制，生态环境不断恶化，而那些污染企业还在毫无顾忌地源源不断的排放污染物；另一方面像路灯、灯塔、高速公路等这些存在正外部性的产品或服务的产量不足。这时，这就必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使外部性“内部化”。比如一方面由政府对造成负外部性的生产者征税，限制其生产；另一方面，给产生正外部性的生产者补贴，鼓励其扩大生产。这样，在利润最大化原则作用下，生产者从各自利益出发，会将其产量调整到价格等于社会边际成本之点。外部效应理论在生态保护领域已经得到广泛的应用，例如排污收费制度、退
8、耕还林制度等就分别是征税手段和补贴手段的应用。相对而言，对负外部性的征收手段用得多一些，而对正外部性的补贴用得少一些。要激励人们从事具有正外部性的生态保护行为，补偿机制不能少。3、生态资本理论。根据资源价值理论，生态环境与资源是有价值的。生态系统提供的生态服务应被视为一种资源、一种基本的生产要素，所以必然离不开有效的管理，而这种生态服务或者说价值的载体即所谓的“生态资本”。生态资本主要包括以下四个方面：能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源，即自然资源总量（可更新的和不可更新的）和环境销纳并转化废物的能力（环境的自净能力）；自然资源（及环境）的质量变化和再生量变化，即生态潜力；生态环境质
9、量，这里是指生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源。而整个生态系统就是通过各环境要素对人类社会生存及发展的效用总和体现它的整体价值。随着生态产品的稀缺性的日益突现，人们意识到，不能只向自然索取，而要投资于自然，利用资源环境就要支付相应的补偿。要改变以往通过过度使用全人类的共同财富，把本应自己支付的成本转嫁给整个社会以及子孙后代来增加自己的盈利。重新评价和测算生态价值和生态利润，通过建立生态补偿机制来促进设立新的资源价值观念的国民经济核算体系，实现自然资源市场化，促进资源的有效配置，实现社会效益、经济效益和生态效益的统一。（三）法学的维度：“从权利义务对
10、等”到“环境正义”理念1、权利和义务对等原理。权利和义务是法的核心内容，也是法学的基本范畴。权利义务的对立统一首先表现在权利义务的相互对应、相互依存、相互转化的辩证统一过程中。任何一项权利都伴随着一个或几个保证其实现的义务，而不管这个义务是权利人自己的还是他人的。权利人在一定条件下要承担义务，义务人在一定条件下要享受权利。法律关系中的同一人既是权利主体又是义务主体。从这一角度来看，实施生态保护措施，生态功能区所属的地区或部门履行了其所承担的保护生态环境、维持生态平衡的义务，但同时也被剥夺了其发展自身经济、摆脱贫困的权利。而环境保护的受益主体在享受生态保护的y质m:的生存环境的同时却没有承担其所
11、应该承担的义务，违背了权利义务对等性的法理学原理，不利于主体利益的协调与保护和生态环境的改善。因此，建立生态环境补偿法律机制，赋予生态保护主体补偿权从而平衡生态保护主体和生态受益主体的权利义务关系。生态补偿权的设置保证了生态保护主体在维护和改善生态环境的过程中经济利益的实现和满足。2、公民环境权理论。20世纪60年代以后，随着全球性环境危机的出现，有关公民对与自身生存密切相关的环境要素是否拥有权利这一问题引起了人们的普遍关注。1960年，针对公民在良好的环境在生活的法律依据是什么的提问，美国密执安大学的萨克斯教授提出了著名的“环境公共财产论”、“环境公共委托论”观点，认为空气、阳光、水等人类生
12、活所必须的环境要素不应再被视为“自由财产”而作为所有权的客体，它应该是全体国民的“公共财产”，任何人不得对其占有、支配和损害；为了合理支配和保护环境公共财产，应当按照信托的原理，由广大公民作为信托人，将其委托给作为受托人的国家进行管理。该理论强调国家是全体国民的受托人，国家应该秉承全体国民的意志，妥善地管理环境。同时，环境问题的广泛性和复杂性决定了国家在行使环境管理的委托权时必然享有广泛的自由裁量权。但这种自由裁量权存在膨胀的可能性，一旦膨胀必然损害到处于弱势的委托人即公众的环境利益。在这一背景下，公民环境权理论应运而生。基于对政府权力的不信任和以公民权利来限制国家权力的理念，公民环境权理论认
13、为，每一个公民都有在良好环境中生活的权利，环境权是公民最基本的权利之一，应当受到法律的保护。1972年联合国人类环境会议通过了人类环境宣言宣告：“人类有权在一种能够通过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。”标志着公民环境权已得到国际上的承认，成为公民必须享有的一项基本权利。此后，许多国家陆续在各自的宪法和环境法律中确认了公民环境权或涉及环境权的内容，从而使环境权成为一项新生基本权利。 4 43、环境正义理念。二十世纪八十年代发端于美国等西方国家的“环境正义运动”催生了环境正义与环境公平理念。“环境正义”在强调
14、人们应该消除对环境造成破坏的行为的同时，肯定保障所有人民的基本生存权及自决权也同样是环境保护的一个重要向度，它一方面关怀被人类破坏的自然环境，另一方面更认为，强势族群和团体能够几乎毫无阻力地对弱势者进行迫害是造成自然环境破坏的主要原因。基于这一视角，“环境正义”认为，在现实生活当中，并不存在相对于所有人的环境问题， 5 5也不存在绝对客观的、统一的对自然(环境)的理解。所谓的环境问题，对于不同的人群有不同的影响，这当中，一部分人是受害者，但也存在着一部分受益的人；而自然（环境）对于处于弱势的国家、地区和群体来说，首先意味着生活和生存只有以合理性、合法性为基础，在客观的自然生态规律的指导之下，公
15、平地分配社会主体的环境权利和义务。环境公平，是与环境正义相联系的价值原则，包括环境机会公平和环境结果公平两层含义。只有保持公平才能维护和保证不同的利益主体应享有的合法权利和自身利益，失去了公平，也就意味着失去了可持续发展的可能性。而生态补偿制度的建立正是“环境公平”理念的具体化。二、不同学科视域中生态补偿涵义之解读在不同的学科视野中，基于理论基础、价值目标与基本理念的差异，生态补偿的涵义是不尽一致的。（一）生态学和经济学意义上的生态补偿生态学理论侧重关注生态系统的内部自然规律的演替，并以此为出发点，试图通过规制人类的消费和生产活动，使人的行为合乎自然规律并趋于理性化。在生态学视野中，生态补偿是
16、以“自然生态系统”为研究对象的，环境科学大辞典对“自然生态补偿”（natural ecological compensation）的概念解释为：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或可以看作生态负荷的还原能力。”也有人将其定义为，自然生态系统对于由于社会经济活动所造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。经济学以效率作为终极价值目标，在对生态补偿经济调整机制的探究中，侧重对人们生态开发与利用、维护与建设这一社会行为的过程描述，侧重围绕效率核心就克服环境外部不经济性、解决环境问题做出制度安排。如有学者认为，生态补偿是指“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”还有学者认为，
