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1、社保基金管理：探寻制度优化之路社保基金的运用目前已经成为一个广受关注的话题。当前中国的社保体系，一般涉及基本养老保险、公司年金和全国社保理事会管理的资金等三个部分。从总体上看，社保基金的监管是严格的。特别是基本养老保险部分的资金，其管理运用的约束是相称严厉的，1999年之后的重要运用方式基本上是存款与国债等；对于公司年金的运用管理，2023年以后也制定了十分严格的运用管理规范和制度监管框架。同样值得关注的，是局部地区的局部违规运用问题，这些资金的规模虽然不大，但是社会影响十分负面。据不完全记录，1998年以来中国清理回收挤占挪用的基金已达成160多亿元，2023年以来追缴的社保基金也已达成95
2、亿元。特别2023年又爆出上海社保案。因此，从制度角度探究一下中国社保基金管理运作中存在的问题以及进一步改革和发展的方向，就显得十分必要。当前模式的阶段合理性从当前中国的经济发展阶段、金融市场发展限度看，目前的社会保障体系、社保基金管理运作模式大体与当前发展阶段相适应总的说来，自1993年11月中共十四届三中全会通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定提出了建立新社会保障体制的三项原则(建立全覆盖、多层次的社会保障体系；在养老保险和医疗保险中引入社会统筹与个人账户相结合的制度；将社会保障的基金经营与社会保障的行政管理分开)以来，中国的社会保障体系建设取得了一定的成效，社保基金的管理与运
3、作也在不断改革和完善之中。全国社会保障基金方面，截至2023年9月30日已实现收益121.36亿元，期间收益率为6.01%。已实现收益加浮动盈亏，共赚钱240.53亿元，期间经营收益率为11.67%。公司年金方面，公司年金试行办法、公司年金基金管理试行办法、公司年金管理机构资格认定暂行办法等一系列规范公司年金管理和运作的法规条令相继出台，第一批获得公司年金基金管理机构资格的37家金融机构的出炉，意味着公司年金的运作框架在不断完善。社会保险基金方面，统账结合、区域统筹的社会保险基金管理模式为当前探索和研究社会保障体系建设提供了有益经验。从当前中国的经济发展阶段、金融市场发展限度看，目前的社会保障
4、体系、社保基金管理运作模式大体与当前发展阶段相适应。通常来看，统账结合兼具现收现付的收入再分派功能和完全积累的财政连续性优点。一方面，在现代化和城市化进程中，中国出现了收入差距扩大的趋势，社保基金的统筹部分有益于收入的再分派，缩小贫富差距，保障劳动者的基本生活需要；另一方面，个人账户的出现，也使社保基金的财政可连续性增长。世界各国社会保障体系建设的经验显示，单纯的现收现付是难以应对人口老龄化的压力的。中国人口老龄化速度在加快，人口红利在减少，根据中国人口研究中心2023年的预测，从现在到2035年，中国老龄人口呈加速增长态势，60岁以上和65岁以上人口的年均增长率分别为3.53%和3.73%。
5、到2050年，中国60岁和65岁以上老年人口数将达成4.5亿和3.36亿，分别占总人口的32.7%和24.4%。面对人口的快速老龄化，中国社保基金中的个人账户意义显然非同寻常。此外，在社会保障体系转型的过程中，一定限度的现收现付和适当的区域统筹也为改革发明了缓冲时间，有助于调节各地余缺，有助于各项保险金的准时、足额发放，缓解了在经济快速发展中碰到的区域性社会保障财政困难。但是，也应当清醒地看到，基金管理运作仍然存在一定限度的制度缺失，执行规定不严，监督力量局限性，违规问题经常发生，长效机制尚未完全建立等问题。中国的社保基金管理运作还需要进一步的改革和完善，基金管理监督工作任重道远，现实对我们提
6、出了更高的规定。做实个人账户应当清醒地结识到，统账结合并不是部分积累制的唯一模式，以波兰为首的东欧国家进行的名义账户改革也逐渐成为部分积累制的重要手段从世界范围内看，越来越多的国家开始抛弃单纯的社保基金管理模式(即以瑞典为代表的传统的现收现付制和以智利为代表的完全积累制)，而选择部分积累制。以美国为例，2023年以前，美国的社保基金管理采用现收现付制，美国联邦社保基金(OASDI)的可连续性重要靠不断上升的缴费率来支撑，从1939年的2%逐步增长到现在的12.4%，到2030年则需要上升到16.83%才干收支平衡。有研究发现，战后50年间扣除通胀因素，投资于美国标准普尔500种股票的年均收益率
7、为7%左右，投资于债券的年均收益率为3.3%。按此估计，目前工作的一代人只需要将其工资的3.1%拿出来做一个60%股票40%债券的组合，未来67岁退休时就可以拿到与目前占工资12.4%的OASDI基金所获金额相等的退休金。人们对现收现付的OASDI越来越缺少信心。为此，2023年终由民主、共和两党各8名成员组成的加强社会保障总统委员会发布了总统委员会报告，提出类似统账结合的改革方案。此外，2023年俄罗斯颁布结合个人账户的半积累制方案；2023年1月，斯洛伐克开始建立个人账户(雇主和雇员总计18%的缴费被名义个人账户和现收现付制平分)。部分积累的混合模式已经开始在世界范围内流行，成为发达国家和
8、东欧转型国家进行改革的重要选择之一。当然，目前的统账结合体系的局限性也是明显的。据不完全的记录，截止到2023年终全国个人账户已经形成大约7400亿元的空账。应当清醒地结识到，统账结合并不是部分积累制的唯一模式，以波兰为首的东欧国家进行的名义账户改革也是逐渐成为部分积累制的重要手段，值得我们吸取和借鉴。提高统筹层次及扩大覆盖范围在中国目前重要以县级统筹的条件下，社保基金的管理和运作更多地集中在地方政府的手里，假如制约和监管不力，也许就会在客观上为一些挪用和违规案件提供了潜在的也许据记录，全国仍有80%的人口不同限度地难以有效被社会保障体系覆盖。在这样的情况下，提高统筹层次显然缺少必要的现实基础
9、在当前的条件下，实行区域统筹是为社会保障体系改革赢取时间的关键之一。通过社保基金的区域调剂，部分限度上回避了中国社保基金存在的巨大缺口，是现行社保基金管理运作体系满足阶段性发展需要的重要内容之一。目前在世界范围内，大多数国家的基本社会保障采用中央政府集中统筹的方式进行管理和运作。以英美两国为例，美国的社会保险计划重要有三类，即联邦养老保险(OASDI)计划，联邦医疗保险(Medicare)计划，以及联邦/州失业保险。所有三类社保基金均以工薪税形式征集，并纳入各计划在财政部所属的基金专户，统一由联邦政府设立的信托基金托管委员会进行管理和运作。英国也是中央政府集中管理的单一制国家，实行高度集权的社
10、保基金管理体制。中央政府负责统一制定重大的全国性社会保障政策，具体事务绝大部分由中央政府在各地的派出机构承担，地方政府只是根据自身财力大小提供一些补充性的、地方性的社会服务，中央政府对其中许多项目提供资金支持。其他实行中央政府集中统筹的发达国家尚有澳大利亚、法国、日本等。毫无疑问，统筹水平越高，集合风险和化解风险的能力就越强，这是大数法则的一个基本原理。此外，不可否认的是，在中国目前重要以县级统筹的条件下，社保基金的管理和运作更多地集中在地方政府的手里，假如制约和监管不力，也许就会在客观上为一些挪用和违规案件提供了潜在的也许。无论从防范化解风险的角度，还是基金管理和监督的角度，提高统筹层次都是
11、下一阶段中国社保基金管理领域改革的重要方向之一。提高统筹层次就不能不提到扩大覆盖范围，这两者有着不可割断的密切联系。覆盖范围的扩大必然可以推动统筹层次的提高。目前的社会保障体系，重要覆盖了城乡公司职工，其中重要是国有和集体公司职工，其他经济成分的职工尚处在逐步加入的过程中，虽然近年来基本养老保险和医疗保险参保人数逐年增长，但参保人数占城乡人口的比例仍处在30%左右的水平，社会保障体系在城乡地区的覆盖面还比较有限。此外，占全国总人口60%的农民尚无基本养老保险。据记录，全国仍有80%的人口不同限度地难以有效被社会保障体系覆盖。在这样的情况下，提高统筹层次显然缺少必要的现实基础。如何扩大中国社会保
12、障体系的覆盖范围也是下一步需要需要认真考虑的问题之一。强化风险控制要将社保基金行政部门和基金管理部门相分离，建立统一、独立的强势监管主体，专司监管，从制度上最大限度地避免违规行为的出现在现代风险控制理论中，全面性、独立性和制衡性是基金管理和风险控制中不可缺少的三条重要原则，是防止和规避风险的重要制度保障。具体来说，全面性原则是指风险控制必须涵盖基金管理的各个环节和参与其运作的各个当事人，并渗透到各项具体业务过程中去，涉及业务的决策、执行、监督和反馈等环节。独立性原则是指在基金管理的监督中，监察稽核部门要保持高度的独立性和权威性，负责对基金管理的各个部门内部风险控制和管理运作进行稽核和检查。制衡
13、性原则是指在基金管理的内部组织结构设计上要形成一种互相制约的机制，特别是要防范利益冲突与利益输送问题。对于社保基金的管理运作乃至监督，这三条原则也同样应当合用。当前，中国的社保基金管理必须要在体系建设上明确这三条基本原则，要全面地考察制度、管理、运作、投资管理等各个环的风险所在，建立相应的风险控制措施和约束机制；要加大在监督管理环节的投入力度，将社保基金行政部门和基金管理部门相分离，建立统一、独立的强势监管主体，专司监管，从制度上最大限度地避免违规行为的出现。力推公司年金发展目前中国养老金规模整体偏低，需要填补缺口很大，仅靠基金养老保险还远远不够，在这种情况下大力发展公司年金已经成为必然趋势公
14、司年金制度作为公共养老金以外的补充养老保险的第二支柱，在养老金制度中占有重要地位，是中国多支柱体系社会保障体系中不可缺少的一部分，是社保基金中不可或缺的重要组成部分，是填补因社保缴费减少而导致替代率减少的一个重要补充措施，同时也是发展资本市场的需要。从世界范围内看，大多数发达国家都有自己的公司年金体系，在美国有70%的公司加入了公司年金计划，德国和日本则分别为40%和60%；从覆盖率角度，丹麦与荷兰的公司年金覆盖率已达成85%以上，英美也有50%以上；从替代率角度，发达国家公司年金的替代率约占30%50%。无论从发展符合和谐社会规定的社会保障体系角度还是从解决社保基金管理运作的现有矛盾角度，公
15、司年金都是极为重要的环节。目前中国养老金规模整体偏低，需要填补缺口很大，仅靠基金养老保险还远远不够，在这种情况下大力发展公司年金已经成为必然趋势。下一步社保基金管理和运作改革，从公司年金角度应重点做好以下几项工作：第一，贯彻税收支持和金融市场运作的法律法规体系的支持。公司年金和基本养老保险不同的是公司年金管理运作模式更适合采用市场化方式。以美国为例，和OASDI不到70年的历史相比，美国的公司年金已有120数年的历史。发展至今，公司年金计划产生了多种不同的模式，投资方向也涉及股票、债券、房地产(重要以房地产抵押债券形式)等。更为市场化的公司年金显然更加需要完善的配套法律和政策。当然也涉及税收优
16、惠政策。第二，同步规范公司年金增量与存量资金。2023年公司年金试行办法出台以后，一系列的相关管理措施和办法相继出台，中国的公司年金管理运作体系、监督管理体系都在不断完善之中，尽快完善公司年金管理配套法规应在情理之中。在推动解决制约公司年金增量发展的配套法律和政策的同时，对存量的公司年金的重组和转型也应当引起足够的重视和关注。当前粗略的记录，存量的公司年金资金规模大约在千亿左右，由于沿用旧的管理办法，与新的公司年金计划基本上是脱节的，这部分资金游离于新的公司年金监督管理体系之外，是中国社保基金中需要重点改善的部分，所以存量的公司年金管理非常需要市场化的转型，需要引起足够的重视。第三，加强公司年金管理的关键环节的监督和管理。完善的公司年金监管有助于保护计划受益人的
