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1、土地流转中承包商面临的问题以及激励政策与制度的建议二. 出现的问题土地流转虽然取得初步成效，但在流转过程中也暴露出一些问题，一些潜在矛盾不容忽视。一. 部分地区土地流转存在非粮化现象种粮大户流转土地后的“非粮化”倾向凸显。大户在流转土地后， 普遍将本来用于种植粮食作物的土地，转变为种植经济作物、油料作物或搞起畜牧水产养殖等，土地“非粮化” 趋势凸显。为改善土壤结构提高土壤肥力，非粮作物套种粮食作物也比较常见。二. 流转期限短期化不利于经营者加强农业基础设施建设目前各地土地流转期限多在五年以下，由于期 限较短，土地经营者对修建灌溉设施、培肥地力等事关长期发展的项目不愿投入、不敢投入，加剧了当前农
2、 田基础设施建设的困境。很少有种粮大户等规模经营主体自发投入开展农田基础设施建设，农田基础设施建 设局部改善、总体恶化的局面难以改变。三. 土地流转的中介组织不健全。据统计，土地流转服务组织较少，且真正发挥作用的不多，农村土地流 转主要依靠农户自发进行和政府推动，既缺乏流转中介服务体系，又缺乏土地流转市场，往往出现农户有转 出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的又找不到中意的出让者，由此造成农村土地流转信息不灵， 流转渠道不畅，流转空间狭窄，增大了流转成本。五. 农田水利基本建设滞后。有些地区农田水利基础设施仍很薄弱，山、水、田、林、路综合治理不配 套，抵御自然灾害能力仍不强，部分地方靠
3、天吃饭的局面没有得到根本的改变，农田水利基本建设管理体制 和运行机制不健全，大量小型农田水利设施老化失修、渠道淤积阻塞、养护严重滞后，难以发挥应有的作用。 特别是湖区，沟港渠道淤塞严重，有些大户在流转土地时，因基础设施一次性投入太大而被迫放弃流转。六. 农村劳动力素质偏低。农村劳动力平均受教育年限短，文盲半文盲和小学文化程度的农村劳动力比 例很大，在经济高速发展和高新技术产业日新月异的时代，低素质劳动力既难以接受现代农业科技，又难以 适应非农产业新技术、新要求。七. 政府职能不完善影响土地流转的顺利进行。基层政府对土地流转认识不一致，放任自流和过度干预 两种倾向都不同程度存在，在推进土地流转过
4、程中，有的存在畏难情绪而不能积极主动地想办法；有的对一 般的号召抱有幻想而发文多、行动少；有的一味依靠行政推动甚至忽略农民意愿直接进行反租倒包。这些都 不利于土地流转的正常开展。村干部“重包轻管”，一包了事。外来承包大户进入后，计划生育、户籍管理、 社会治安等都有问题存在。如成片承包几百亩的大户，水电设施的保护因不在协议之内，水电设施也就无人 看管。尽管各级对农村土地基本政策是稳定明确的，但由于基层在土地流转操作过程中存在不规范行为，导 致流转权益难以得到保障。三. 政策建议1加强市场机制建设，为承包商的市场运作提供良好环境。政府要做好信息服务，建立成熟的流转市 场机制，强化管理机制。在流转市
5、场暂不健全的情况下，政府和村组织要充分利用农村广播、网络等渠道及 时公布土地流转信息，提高流转率。有条件的要建立健全土地流转机制，依托县（市）、乡农经部门及村级 集体经济组织，建立三级土地流转信托服务组织。强化农村土地流转中介组织的管理服务功能，及时向农民 提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。建立健全土地流转服务体系。 土地流转要遵循依法、自愿、有偿、合理、有序的原则，农户自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式， 任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地承包经营权。流转收益归农户所有，任何组织和个人不得以任 何形式截留、扣缴。主管部门要设立土地流转服务中心，负
6、责土地流转日常工作。一是开展土地流转的供求 登记和信息发布工作。将流转土地集中起来，统一对外招商，吸引高效农业投资；二是搞好土地流转中的中 介协调和服务，指导办理流转手续；三是及时调解土地流转纠纷，保障流转双方的合法权益；四是建立土地 流转档案，加强对土地流转行为管理监管，确保土地农业用途不变和适度规模经营；五是确定合理的流转价 格，实现流转双方共赢。加大政府对土地流转的引导、服务和监督，强化土地流转的外部环境建设。注重政 府主导，即政府主导流转的力度要进一步强化，土地流转信息公开，服务网络健全。完善承包地产权登记制 度，规范土地流转程序，提供土地流转格式合同，引导流转双方对土地流转权利、责任
7、契约化和书面化。加 强监督管理。即建立土地流转档案，条件许可的地方可对档案实行电子化管理，既最大限度降低了流转纠纷 隐患，确保土地流转顺畅，又有利于国家对土地流转进行监督，有效防止耕地流失和土地抛荒。培育土地市 场化流转机制，鼓励土地合理流转，促进土地适度规模经营。建立土地流转交易中心，构建区域土地流转交 流平台和土地流转价值评估机构，制订有关土地流转规则和具体操作程序，实现信息资源共享，降低交易成 本。鼓励社会中介机构进入农村土地流转市场，为流转双方提供土地法规咨询、价格评估、土地流转动态和 供需信息、考察受让方的经济实力和经营能力、合同签订、纠纷调处、加强外出劳动力技能培训等，为流入 大户
8、提供科技、法律等方面的服务工作，培育土地市场化流转机制。推进转移培训，促进对农村劳动力进行 培训，加速农村劳动力转移步伐，带动农村土地流转。做好土地流转政策咨询、土地评估等工作，为土地流 转提供全程服务。对连片成块流转和规模经营的农用地，制订措施，在资金、技术、税收等方面提供优惠政 策，从而推行土地产业化、规模化、集约化经营。2为承包商提供便利政策，积极为企业提供良好服务。针对龙头企业土地需求量大、对当地村情民意 不熟等情况，村组织可以反租农民的土地使用权，形成一定规模数量的土地，再承包给龙头企业。还可以采 取转包、互换、租赁等多种形式集中流转土地，使其向优质农产品基地和种植养殖大户集中。为承
9、包商提供 农业生产配套设施用地保障。满足一定前提下，允许其在非基本农田保护区内建造农业生产必需的简易仓（机） 库、管理用房、晒场等配套设施，但不得改变用地性质。各地要安排一定的用地指标，专门用于经营规模大 的专业合作社、农业龙头企业就地建设农产品加工基地等项目用地。基层政府还应该帮助承包商解决，灌溉 用水、群众务工等问题。组织农业技术人员对承包商在种植的各个环节提供技术指导和优质服务。鼓励和支 持各类规模经营主体开展粮食规模经营。鼓励和支持畜禽规模养殖场受让周边的流转土地开展农牧结合经 营。3强化对政承包商的策扶持，完善补助措施。对农村土地整理、标准农田建设、农业综合开发、农业产 业化、特色农
10、业产业示范基地建设等涉农项目，尽可能与土地流转规模经营相结合，优先安排项目资金。新 增农资综合补贴、深松整地补贴、水稻育插秧补贴等政策重点向流转土地规模种粮倾斜，重点扶持种粮大户、 农民专业合作社、中小型农业企业等规模经营主体。对主产区连片流转土地发展规模种粮的经营者给予直接 补贴。进一步加大种粮大户补助力度。逐年增加给种粮大户的补贴，凡流转后土地用于发展粮食生产的，在 种粮直补基础上，按实际种植粮食面积再给予一定的补助，鼓励主产区地方政府管好地、多种粮、种好粮。4加强农业基础设施建设，吸引承包实体。结合各地农业产业发展规划的要求，加大投入力度，改善农 田水利设施条件，特别是对农村沟港渠道的疏
11、竣，推行节水灌溉和依法治水工作。搞好农村土地整理项目， 确保耕地占补平衡，为农村土地流转创造条件。对公路沿线水源充足、地势平坦、适宜规模连片开发的地块 进行系统规划流转，完善配套供水、供电、道路等基础设施，为承包商提供良好的基础设施。5完善农业保险制度，建立土地流转担保制度。逐步扩大列入政策性农业保险范围的农产品的品种，对 因灾因病造成的农产品绝收，大副度减产造成的损失给予适当的保险赔偿。银保互动的保险模式值得探索。 大户可将大面积农田作物进行银行抵押贷款，同时到保险公司入保以抗御自然灾害风险。银行与保险公司可 以实现互保。这样，不仅银行、保险可以获利，经营大户也可获得资金投入和降低风险损失，
12、从而解除土地 规模经营的后顾之忧。同现在实行的以户为单位的自然灾害保险相比，更容易准确核实和理赔，也有利于推 进大户承包和流转规模化。为了保障返租倒包土地流转方式顺利运行，实行农户担保机制。凡是向集体倒包 土地的种植大户，必须找到拥有与其土地面积相等的农户做担保，共同保证其按时如数向集体上交租金。如 果种植大户到时交不了租金，这些农户将承担连带责任；同时也可以实物抵押的方式来降低返租倒包的风险。6着力推进农民素质技能培训。加大对农村劳动力非农技能的培训力度，提高农村劳动力非农就业能力， 为农村土地承包经营权流转和规模经营稳定发展创造条件。大力扶持农村教育事业发展，抓好农村转移劳动 力就业技能培训，把传统农民改造培养成为能适应时代发展需要的新型农民，为农村劳动力转移创造条件。
