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1、论减税降费背景下的地方财政可持续发展作者：于树一,杨远旭来源：财政监督 2019年第17期于树一,杨远旭编者按：减税降费是我国深入推进供给侧结构性改革的一项重大举措，也是积极财政政策 的重要组成部分。近年来，我国持续实施减税降费政策，着力用政府收入的“减法”来换取企 业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。今年初，政府工作报告部署实施更大规模的减税降 费，政策落实至今，近2万亿元带来的财政减收效应正逐步显现。与此同时，财政支出刚性不 减。如何保证各级财政收支平衡、保持财政长期的可持续性？这一更大规模的减税降费还面临 哪些挑战，又应作何预判及时施策？据此，我们策划系列专题，邀请专家学者和实务工作者
2、围 绕此话题展开探讨。【摘 要】在减税降费背景之下，我国地方财政收支总量和结构均受到不同程度的影响， 在经济下行、中美贸易摩擦升级的多重压力下，地方财政可持续发展受到挑战。地方财政如何 同时完成减税降费下的稳增长和财政可持续发展两大任务，是当前需要深刻思考并回答的问题。 需要从促进地方经济发展、优化地方财政支出结构、改进预算管理、加强财税信息化建设和人 才培养、推动央地财政关系调整等方面寻求答案。【关键词】减税降费 地方财政 财政可持续发展一、引言为应对2008年席卷全球的国际金融危机，我国各级财政作出了巨大的贡献，通过实行积 极财政政策，减收增支，平稳渡过难关。进入后危机时代以来，世界经济格
3、局深刻调整，中国 经济在这样一个“百年未有之大变局”中，迎来了前所未有的机遇，同时，也要面对经济新常 态下的种种挑战。无论是把握机遇，还是应对挑战，积极财政政策都是不可或缺的抓手，其中 最重要的一项举措就是在各级财政的共同努力下，实施大规模的财政减收政策。 10年间，从减 税到减税降费并举，从结构性减税到大规模减税降费，财政减收的范围不断扩大，力度不断加 强。数据显示，2018年我国为企业和个人减税降费约1.3万亿元，2019年预计全年减轻企业 稅收和社保缴费负担近2万亿元，上半年累计新增减稅降费规模已达11709亿元。仅从稅 务部门监测的10万户重点税源企业来看，2019年上半年，重点税源企
4、业的单位营业收入税负 同比下降0.6个百分点，比一季度降低0.4个百分点；而实现利润同比增长1.5%，增速比一季 度回升5.5个百分点；同时研发投入同比增长20.6%，在比去年同期提高4.5个百分点的基础 上，上半年比一季度又提高了2个百分点；高端制造业和装备制造业新增固定资产投资同比增 长9.9%和9.6%，分别比一季度提高3.5和2.7个百分点。这些数据强有力地佐证了减稅降费 政策对于经济运行和供给侧结构性改革的积极效应正在迅速显现。任何一个政策的影响都是两方面的，减税降费政策也是如此。一方面，“减税降费”对 减轻企业和个人税费负担，增加企业利润和个人可支配收入，同时营造良好营商环境和市场
5、预 期，鼓励企业增加投资与重视研发，拉动社会消费增长，增强经济社会发展后劲，助力供给侧 结构性改革发挥了重大战略作用。另一方面，如此范围广泛、规模巨大、旷日持久的减税降费 与经济性减收、财政支出刚性、政府债务控制等因素相叠加，给各级财政造成了不小的压力， 尤其是地方财政受到了财政可持续性的考验。地方财政如何同时完成减税降费下的稳增长和财 政可持续发展两大任务，是当前需要深刻思考并回答的问题。二、减税降费背景下地方财政收支的总体情况2019年上半年，全国税务部门组织的税收收入（已扣除出口退税）完成82754亿元，增 长1.4%，比去年同期增幅回落13.9个百分点。从全国28个省市近期公布的财政收
6、支情况 （如图1和表1所示）来看，2019年上半年各地一般公共预算收入较去年同期相比出现较大回 落，北京等7省市地方一般公共预算收入同比出现负增长。出现这一情况有三重原因，一是经 济下行压力加大，二是中美经贸摩擦升级，三是减税降费政策使然。前两重原因对地方财政收 入的影响是间接的，而减税降费政策对地方财政收入的影响则是直接的。数据显示，今年上半 年北京市一般公共预算收入同比下降2.5个百分点，其中减税降费政策影响地方级一般公共预 算收入增幅13.8个百分点；山东省一般公共预算收入同比增长1.9个百分点，减稅降费政策 影响财政收入增幅8.3个百分点。3DCOD.O图1 2019 上半年地方一轨公
7、共帧舜牧人与吏岀轨梗对比处捺朵源：各生自皓区，i兄锲布时理斤、瓯 计权 J5lt Nd，EJ6 JciU 匕表1 2019年上半年地方般公共预算收入与支 出同比娈化情况Et為11A；diIff屹ftARi.1LJ!S.1anite in丄林辽！ LK；Hr,：1馬）：UiILKini.TtILAII卞1 -1痂咄Uli耶卡rs轴M齐:1肄处LJ1WdflLK/IHHiII.?ll.te|订|litt，1 1-1訂*詞1卯IHK教抵来源;同囲I反观一般公共预算支出，则显现出较为强劲的增长态势，多数省份为两位数以上的增幅。 这主要是因为，近年来各地重点民生支出、社会公共事业发展的资金需求不断增长，
8、财政对医 疗、教育、环保、就业等方面的支持力度不断加大，加之征地成本高、债务还本付息等因素， 财政刚性支出需求不断加大。尽管各地都在大力压减一般性支出以及“三公”经费，但压缩空 间有限且难度较大。与此同时，许多地方在无其他财源补充的前提下，直接取消、停征了一批 行政事业性收费，财政收支矛盾更为凸显。减收压力与增支压力叠加在一起，使得“营改增”后主体税种弱化而受到影响的地方财 政更加被动。短期内地方财政的统筹平衡能力受到极大考验，一旦处理不当便会影响到地方财 政的可持续发展，进而影响到经济社会发展。但从长远来看，减税降费能够推动经济运行保持 在合理区间内，进而可以有效地培植税源，逐步恢复税收增长
9、速度。当然，从某一具体地方来 看，实现减税降费对财政收入的长期效应是有条件的，包括本地增值税抵扣链条是否顺畅、企 业议价能力高低、企业对所获减税降费红利如何使用等等。也就是说，实现减税降费对财政收 入的长期效应对有些地方来说较为困难，加之政策落地的过程和商品价格的反应都存在一定时 滞，见效周期可能较长，在此期间，需要采取措施，保障地方财政的可持续运行。三、减税降费对地方财政可持续发展的结构性影响（一）减税降费对地方财政收入结构优化产生一定影响在大规模减税降费政策的背景下，地方政府为满足支出快速增长的需要，须维持财政收 入一定程度的增长，可选途径有四：一是加强征管，二是盘活财政存量资金，三是盘活
10、政府存 量资产，四是增加地方国有企业利润上缴。由于加强征管与减税降费降低企业税费负担的初衷 相悖，盘活存量资金经过几轮之后空间有限，国有资本经营收入数额较小、难成规模，不可能 成为弥补收支缺口的有效选择，由此可见，地方政府只能从盘活存量资产和卖地中寻找出路。财政部数据显示，2019 年1-7月累计，全国一般公共预算收入 125623 亿元，较去年同 期累计增速下降6.9个百分点，其中税收收入 108046亿元，同比增长0.3%，较去年同期下降 13.7 个百分点；非税收入 17577 亿元，同比增长 24.8%，较去年同期提高 38.2 个百分点。全国 政府性基金预算收入 38691 亿元。分
11、中央和地方看，中央政府性基金预算收入 2277 亿元，地方 政府性基金预算本级收入36414亿元。可见，在减稅降费政策的影响下，一般公共预算收入 与政府性基金预算收入的增长结构，以及一般公共预算收入内部的税收收入与非税收入的增长 结构均发生了较大变化，不少地方通过变卖资产和土地出让来维持财政收入的增长，而这样的 增长受制于资产和土地的有限性，具有不可持续性。（二）减税降费使得地方财政支出结构进一步固化一方面体现为“财政八项支出”的“强制性”增长，要求其增幅快于一般公共预算支 出增幅。另一方面体现为一般公共服务支出的刚性增长和债务付息支出的当期偿还。因“财政 八项支出”均为民生支出，上述要求使得
12、民生支出占一般公共预算的比重不断增加。此外， 2018年各地一般公共服务支出基本都在8%-10%，仍占有较高比重。随着地方政府债务管理体制 不断完善，债务付息支出也成为地方财政预算中相对固定的支出。（三）减税降费对地方财政的影响存在地区差异减税降费政策虽然是全国统一的，但是由于各地经济发展水平、经济结构以及财政管理 理念等各有不同，便形成了不同的政策效果，自然对地方财政的影响存在着地区差异。一是财政管理理念不同导致的差异。一些地方能够理解减税降费政策的重大战略意义， 能够以平常心面对减税降费带来的减收效应，同时通过控制非税收入等配合减税降费落到实处， 进一步助力供给侧结构性改革。于这些地方而言
13、，财政收入受影响较大，但企业和居民得到的 政策红利也多。而在另一些地方，财政受政绩观的指挥棒驱使，无法正确面对财政减收效应， 想尽一切办法维持财政收入增长，反而增加企业负担，对冲掉了减税降费的政策红利。于这些 地方而言，财政收入受影响较小，同时企业和居民得到的政策红利也少。二是地区产业结构不同导致的差异。在我国以间接税为主体的税制结构决定了本轮减税 的重点为间接税，各地减税效果受制于其产业结构。一般来说，上游行业议价能力更强，可保 留较高的间接税降税红利；而下游行业接近增值税抵扣链条的终端，议价能力不强，能否享受 到降税红利还取决于能否把产品卖出，从而将税收转嫁给消费者。再分行业来看，本次增值
14、税 税率调整，制造业行业税率直接下降 3 个百分点，对制造业的减税效应是非常明显的；交通运 输业、建筑业等税率下降 1 个百分点，受益也较明显；但由于 6档位不做调整，对金融和服 务类行业的直接影响不大。因此，上游行业和制造业行业比例大的地区受减税降费政策影响较 大，减收效应明显，其企业和居民得到的政策红利较多；而中下游企业和金融服务业比例大的 地区受政策影响较小，减收效应对地区财力影响不大，其企业和居民得到的政策红利较少。三是财力结构不同导致的差异。自身财源税源较为充裕的东部地区，减税降费政策造成 的财政减收可由地方财政自身负担。而制造业集聚的中部地区，减收效应明显，但中央的转移 支付及时且
15、有效地抵减了减税效应的影响。本身就非常依赖中央转移支付的西部地区，在减税 降费中仍然依赖转移支付，对政策性减收的承受力相对较强。因此，在减税降费和中央转移支 付的共同作用下，各地财力差距在一定程度上被缩小。四、减税降费对各级税务机关工作能力的挑战面对减税降费的硬任务，税务部门必然要做好减免税、退税和统计核算工作，做到应减 尽减；而面对财政的增收压力，各级税务部门又不得不加大税收的征缴力度，努力做到应征尽 征。如何将减税降费与培育税源，将优化营商环境与强化税收征管有机结合起来，是财政可持 续发展的应有之义，同时也是对各级税务机关和税务人员的工作能力的极大考验。近年来，为切实减轻企业和个人负担，财政部、税务总局以及地方政府部门出台了大量 以减税降费为内容的政策文件，涉及增值税、企业所得税、个人所得税、社会保险费和非税收 入等诸多税费项目，并且相当数量的政策文件限定了特殊适用对象、侧重短期税收优惠。面对 频繁调整且内容复杂的政策文件，企业财务人员难以全面掌握。因此如何使数以万计的市场主 体清晰准确地了解并切实享受到政策红利，让其实实在在地体验“获得感”，以激发市场活力 促进经济增长从而逐步培养税源，这对各级税务机关的服务能力、宣传能力、信息化征管能
