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1、政府信息公开非正常申请案件现状与对策 政府信息公开非正常申请案件的现状与对策 【摘要】政府信息公开条例实施以来，人民法院受理的政府信息公开案件数量迅速上升，在部分地区甚至成为最主要的案件类型之一。七年来，各级人民法院通过依法行使司法审查权，有效地维护了公民、法人和其他组织依法享有的知情权，有力地推动了透明政府建设，促进了行政机关依法行政。但在一些地方，极少数当事人恶意申请信息公开、恶意提起政府信息公开诉讼的行为较为突出，在一定程度上浪费了行政和司法资源，扰乱了诉讼秩序。本文以政府信息公开行政案件为样本，重点分析非正常申请和滥诉现象的表现和成因，并提出相应的修法建议和对策，以推进和完善政府信息公
2、开工作，维护司法正常的秩序和权威。 【关键词】政府信息公开案件 非正常申请 现状与对策 20 世纪 90 年代以来，以互联网为核心的信息化开始席卷全球，信息已经成为一种比物资或者能源更有意义的资源。而政府是社会中最重要的信息源，是社会中最大的信息所有者和控制者。欧盟在 2022 年发表的信息社会中的公共信息资源绿皮书就指出，公共信息资源是欧盟的关键资源。美国图书馆与信息科学全国委员会也将政府信息资源列为与土地、能源、劳动力和资金等并列的国家的战略性资源。1 由于国情原因，我国政府机关所控制和掌握的信息，面更广，量更大，这些政府信息直接或者间接与国家权力和公民权利相关，因此政府信息公开，不论是提
3、高政府工作的透明度，促进依法行政，还是充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，都具有重要意义。2022 年政府信息公开条例（以下简称条例）的颁布实施，初步建立了有中国特色的政府信息公开制度，被视为行政法治建设的第三次革命，打造透明政府的试金石。政府信息公开已经成为法治国家和国家治理体系现代化建设的抓手和突破口。条例实施以来，人民法院受理的政府信息公开案件数量迅速上升，在部分地区甚至成为最主要的案件类型之一。七年来，各级人民法院通过依法行使司法审查权，有效地维护了公民、法人和其他组织依法享有的知情权，有力地推动了透明政府建设，促进了行政机关依法行政。但在一些地方，极少数当事
4、人恶意申请信息公开、恶意提起政府信息公开诉讼的行为较为突出，在一定程度上浪费了行政和司法资源，扰乱了诉讼秩序。但由于条例规定较为原则，对恶意申请和滥用诉权的行为缺乏明确的规制，直接造成行政机关和人民法院对此种情形应对乏力。如何既依法保障公民、法人和其他组织的知情权，又有效防止和制裁极少数当事人滥用申请权和滥用诉权，已经成为当前政府信息公开工作与行政审判工作亟待解决的难题。 一、政府信息公开案件总体情况 条例实施以来，人民法院受理的政府信息公开案件具有以下特点： （一）案件数量上升较快。目前，政府信息公开案件已经成为主要案件类型之一。以北京地区为例，2022 至 2022 年，全市法院审结政府信
5、息公开案件分别达到 578 件、551 件、1695 件和 1031件；近四年审结政府信息公开案件数量占同时期审结的全部行政案件的 10以上；2022 年更是高达 16.5。天津地区 2022 年受理的政府信息公开案件数量超过了前五年总和。 （二）涉及行政领域迅速扩大。以北京地区为例，2022 年以前，政府信息公开案件主要集中在征地拆迁引发的土地、规划、拆迁等方面。2022 年以来，政府信息公开案件涉及的领域涵盖了劳动、 卫生、公安、交通、环保、不动产登记、国有资产管理、证券、工商、医药、税务等主要行政管理领域，并且起诉中央部委的占有较大比例。申请的政府信息也从行政外部管理信息逐渐深入到行政内
6、部管理信息，比如申请公开领导干部的工资、职务消费、公务招待信息，行政机关内部就处理信访事件的会议纪要，上下级行政机关之间的请示批复等。 （三）部分地区败诉率较高。信息公开是一个全新的制度，加之条例的规定又有不少模糊之处，行政机关总体又缺乏应对经验，对申请的处理方式、答复口径不统一，各级法院对此类案件审理标准也不完全一致，同案异判现象屡见不鲜。部分地区政府信息公开案件中行政机关败诉率高于其他类型行政案件。以天津地区为例，2022 年，行政机关败诉率为 7.01，而政府信息公开案件中行政机关的败诉率为 14.86。 二、非正常申请的表现与不良后果 保障人民群众依法获取政府信息，是条例的重要立法宗旨
7、。当前，行政机关不依法公开信息与人民群众知情权之间的矛盾，仍然是信息公开领域的主要矛盾。但毋庸讳言，由于条例规定不明确、不具体等原因，也已经出现极少数当事人利用现有立法漏洞提起了大量非正常申请，给当地行政机关和人民法院带来较大的压力。具体表现如下： （一）因对征地拆迁补偿安置不服，故意反复申请信息公开，形成连环诉讼 对征地拆迁补偿安置不服而引发的政府信息公开申请和诉讼一直较多，大量的非正常申请也主要集中在这个领域。申请人由于对征地拆迁补偿不满意，就转而要求申请政府公开各类与征地拆迁相关的信息，如公开审批拆迁许可证、建设用地规划许可证等过程中形成的政府信息，有的申请公开居民看房记录、他人的征收补
8、偿协议等信息。这类申请中的多数是合法的，也得到了人民法院支持，但仍然存在极少数当事人故意一人多诉，多人一诉和多人多诉的情况。有时几十甚至数百人针对同一机关分别提出相同的申请，得到答复后再分别向法院起诉，个别还故意在不同时间段起诉。如北京某地区绿化隔离带腾退，几十位已经签订腾退补偿协议的村民，为了获得更高的补偿，近几年分别以当地区政府和相关职能部门为被告，提起 600 余起政府信息公开案件。据某市中级法院统计，2022 年，5 人以上申请同一政府信息而引发的涉众型案件数占到同期该类案件数的 84.9,10 人以上案件占到同期该类案件数的 81.3，其中包括不少超过 50 人的群体诉讼。此类申请和
9、诉讼的真实目的，并不完全是为获取政府信息，而是将政府信息公开作为手段，并利用政府工作中可能存在的程序瑕疵等向政府和法院施压，希望得到更多补偿。 （二）有的以申请信息公开为手段谋取不正当利益或宣泄个人情绪 有的当事人利用少数行政机关怕麻烦、怕当被告、怕败诉的心理，故意大量申请政府信息公开，给行政机关施加压力，以期获得不正当利益。例如许某在中国建设银行网点购买了保险产品，发生纠纷后，其以建设银行代理人长期未变更登记、超出核准登记范围擅自从事保险代理业务等为由，先后向银监会申请公开建设银行相关信息。后又多次申请与建设银行无关的工商银行、邮政储蓄银行等多个商业银行的金融许可证及换发记录、高级管理人员任
10、职文件、代理保险业务的批件等诸多信息；向保监会申请公开其批准上述商业银行代理保险业务的相关信息；向国家工商行政管理总局申请公开上述商业银行的工商登记信息。其中的一些申请，已经明显超出了自身维权的需要。据不完全统计，许某共向某市中级法院提起 163 件行政诉讼案件，其中 98 件是政府信息公开案件。由于许某提起大量诉讼，行政机关不得不投入大量精力进行答辩、应诉与协调工作，许某从中也获得了一定的不正当经济利益，进一步刺激其缠讼滥诉。还有个别当事人滥用申请权 和诉权，发泄不满情绪。如宋某因报刊亭问题与街道、税务及城管部门发生纠纷，近三年来在某市各级法院提起政府信息公开案件近 300 起，被诉机关包括
11、区政府、街道办事处、区公安局及下辖派出所、区城市管理监察大队、区地方税务局等政府部门；所申请的政府信息涵盖了区长的职务开支、区长工资、区政府银行日记账等各种事项。虽然宋某自称申请公开信息是为了监督腐败，但实质上是人为制造行政争议，宣泄个人情绪。其曾表示打政府信息公开诉讼是为了编写一本案例书，需要凑齐 300 个案例。 （三）有的意图通过政府信息公开解决历史遗留问题 部分申请人意图解决的问题，因历史久远，已超过法定期限，无法进人复议和诉讼程序，于是转而提起政府信息公开申请，并希望借此进入复议和诉讼程序。如申请人郑某多年来因私房落实政策问题不断到相关政府部门信访。自从条例实施以来，郑某就开始针对某
12、市住房保障和房屋管理局、某市规划和国土资源管理局提起大量政府信息公开申请，并由此引发大量政府信息公开诉讼。2022 年至今，仅某区法院就审理其提起的政府信息公开案件 146 件，内容均涉及有关其争议房产的历史信息，但原告的真实诉求根本无法通过信息公开渠道得到解决。 （四）有的名为公共利益实则自我炒作 主要表现形式有以下两类：一类是利用社会热点申请信息公开。有的申请人针对公众关注的社会热点问题提起政府信息公开申请，吸引眼球，意图自我炒作。如在一起申请某部委政府信息公开案件中，当事人在申请用途一栏公开写明自己没有任何需要，就是没事无聊想知道，并在媒体上大肆炒作。此类案件社会关注度高，但总体数量不大
13、，仍较好依法裁判。二是借监督行政机关依法行政、反腐败等所谓公益性质，制造社会影响。 （五）有的名为申请政府信息公开实则咨询、信访 有的申请人并非以获取政府信息为目的，而是希望行政机关解答其咨询的问题，或者以此反复信访。如杨某申请政府公开被市、区二级人民法院判决与被拆迁房屋无任何关系的户外人，却仍可霸占该被拆迁房屋拒不搬离，有无政府政策支撑，请公示。王某等七人向国土资源部申请公开北京市城镇建设用地批准书是否由你部负责印制，统一编号。一些申请人无论行政机关是不是答复、如何答复均提起诉讼。还有一些申请人本身就是长期信访人员，以申请政府信息公开名义行信访之实。例如孙某、吴某在某市人大常委会门口进行非正
14、常访，后被某区公安分局以扰乱秩序为由，给予行政拘留五日的处罚，二人遂向公安分局以提问的方式就处罚决定的各个环节，连续提出几十项政府信息公开申请，如提出公民行政处罚决定书中的条款以上事实有证人证言、视听资料等证据证实所指证明事实是指具体何时、何阶段、何现场地点，应当在何时给被治安管理行政处罚人告知、认定证据程序时间？ （六）有的明显存在滥用申请权和恶意诉讼倾向 有的申请人已经通过诉讼或者其他渠道获得了其所申请的政府信息，但是依然提出公开申请并启动诉讼程序。如郑某先后提起了近百起政府信息公开诉讼，其中的一起诉讼中，郑某明确表示已经从档案馆获取了相关文件，仍然申请区政府予以公开。再如钱某诉国家某局案
15、件中，一审法院依法裁定驳回钱某起诉后，仍通过协调方式向其提供了所申请文件，钱某仍然坚持上诉，并要求解决其被错打成右派的历史遗留问题。 （七）极少数当事人不遵守诉讼纪律，甚至把庭审当舞台 非正常申请的当事人一般都会用尽法院的诉讼程序，依法提出各种无理要求。如有的当事人通常都会要法院两次传唤才会到庭，有的以各种明显不成立的理由要求回避，对驳回回避申请的通知都会申请复议等。前述许某所起诉案件中，许某会根据自己的时间安排是否到庭。在其起诉的政府信息公开案件中，有 39 件经法院两次传唤均未到庭，既不请假，也不提前告知，而法院和行政机关均需准时在法庭等候，浪费行政和司法资源。极少数当事人不遵守庭审秩序，
16、故意拖延时间。还有的哄闹法庭、不配合庭审，一些不是案件当事人的其他申请人也会要求参加诉讼，有时甚至到法院周围举状纸、喊口号、拉横幅等。 三、非正常申请现象的成因 政府信息公开领域之所以存在大量的非正常申请和非正常诉讼，主要是由以下因素造成的： （一）申请的门槛低 条例第十三条虽然规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要提出政府信息公开申请，但从立法本意来看，此并非对申请资格的限制。最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的规定第 2 条第 2 款规定，对于自身生产、生活、科研等特殊需要（以下简称三需要）并不要求其证明，而只需要其作出说明。最高人民法院 2022 年 12 月14 日作出的关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复明确答复，是否有特殊需要是实体问
