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1、 小产权房法律制度 2013年10月14日 北京京平律师事务所 【摘要】小产权房是我国经济和房地产发展的产物，其触及的本质问题是我国城乡二元土地制度。禁而不绝的现实一再表明，小产权房不能一“清”了之，显然，对这一问题处理不当，将会酿成更大的社会问题，从而危及社会稳定。因此，对于小产权房该“清”但更需“理”。本文从界定小产权房的概念、阐述小产权房违法与合法之争出发，在分析司法实践中对于小产权房买卖合同效力认定的基础上，对如何处理我国小产权房谈谈相关的看法。【关键词】小产权房，法律制度；，土地制度，效力认定2012年9月17日新京报讯，2012年6月以来，北京市集中开展清理整治利用集体土地违法建设
2、销售（变相销售）工作，初步清理出自2008年以来在建在售的79个违法占地项目，正在对其进行查处，并提醒广大公众不要购买。这一讯息自2月国土资源部“小产权房清理令”发布后再次将小产权房推到了风口浪尖，成为社会关注焦点。小产权房是我国经济和房地产发展的产物，其触及的本质问题是我国城乡二元土地制度。从现实看，小产权房的出现表面上是高房价造成的直接后果，亦有基层政府及有关部门监管乏力、渎职失职的原因，究其根本乃源于其背后多方主体的利益博弈。禁而不绝的现实一再表明，小产权房不能一“清”了之，显然，对这一问题处理不当，将会酿成更大的社会问题，从而危及社会稳定。因此，对于小产权房该“清”但更需“理”。本文从
3、界定小产权房的概念、阐述小产权房违法与合法之争出发，在分析司法实践中对于小产权房买卖合同效力认定的基础上，对如何处理我国小产权房谈谈相关的看法。1 小产权房的界定众所周知，“小产权房”并非一个法律概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。相对于“产权房”而言，“小产权房”是指没有国家颁发的产权证的房屋。在广义上，主要包括以下三种类型：第一类是占用农村集体用地或耕地违法建设，将农民集体用地使用权流转，用于商品住宅开发的违法建筑；第二类是在政府划拨或出让的土地上，不按规划功能开发或使用，并将限制销售的房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患的不完全产权房；第三类是在军队享有使用权的土地上进
4、行商品房的开发，之后卖给军人以外的地方居民，俗称“军产房”。在这三种类型的“小产权房”中，比重最大、学界讨论最多的就是第一种类型，即在农民集体土地上建设的房屋，本文讨论的也是这一类“小产权房”。根据上述分析，结合原建设部在2007年6月18日发布的关于购买新建商品房的风险提示第4条，我们可以将“小产权房”界定为：所谓小产权房，是指在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划、未缴纳土地出让金等费用向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发的房屋。2 小产权房与现行法律政策体系小产权房在法律上如何定性，学界一直存有合法与违法之争，现予以具体阐述。2.1
5、小产权房违法论持否定观点的人士认为，首先，按我国现行法律政策规定，集体作为土地所有权人、农民作为宅基地使用权人对其所有或使用的土地均不具有充分的处分权能，在该等土地建成的建筑物当然不得向集体以外的成员销售；其次，由于严格的身份性，集体土地所有权只能允许由集体所有，集体土地使用权也只能允许由集体内部成员使用，当小产权房向集体以外的成员流转时，受让人取得了建筑物的所有权但却无法取得其根基所在的土地使用权，此举无疑是在藐视法律关于身份限制的规定，冲击了国家政策的社会价值目标，同时也将彻底击毁我国 “房随地走、地随房走”的地产规则，综上两点，小产权房应被确认为违法。从法律上看，作为一部公民财产权保护的
6、法律，我国物权法第153条对农村集体土地上的小产权房问题采取授权立法的方式规定适用土地管理法等法律。根据城市房地产管理法第6条、土地管理法第63条规定，仅国家所有土地才能用于房地产开发；农村集体所有土地不能直接用于商品房开发建设，只有通过国家相关部门补偿征收后，变集体所有土地为国家所有土地，才能出让给有资质房地产开发企业进行开发。从政策上看，早在1990年8月25日原国家土地管理局关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复（1990国土函字第97号）就明确指出：原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取房屋产权，是属“以其他形式非法转让土地”的违法行
7、为之一。1999年国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知（国办发199939号）规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”；2004年10月21日，国务院发布了关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号），该决定第10条进一步强调“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”；国土部2004年11月2日关于加强农村宅基地管理的意见（国土资发2004234号）规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。2007年12月30日
8、，国务院办公厅发布了关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知（国办发200771号），指出农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”；国土部等四部门关于农村集体土地确权登记发证若干意见（国土资发2011178号）也明确指出“小产权房”不得登记发证。2012年2月，在全国推进构建国土资源执法监管共同责任机制座谈会国土中，国土部相关负责作表示将于2012年试点清理“小产权房”，进一步表示“已经购买的小产权房不得确权发证，不受法律保护”。从上可以看出，无论是在法律上，还是在政策上，小产权房非法是我国官方迄今为止一贯的主张。2.2 小产权房合法论持肯定观
9、点的人士认为，首先，我国宪法第13条规定赋予了财产权作为公民基本权利重要组织部分的宪法地位，物权法等基本法律虽回避了小产权房问题，然则建立了财产权保障法律制度，对财产权中最核心的土地所有权和土地使用权随意进行法律规制明显有违法治原则；其次，与国家相对，集体作为土地所有的另一个产权主体，不应使其主体虚位，一味限制农民享受土地的增值效应，并通过土地征收制度，将农民可能获得的收益转让给开发商，是一种歧视性的制度安排，在所有权制度上亦是不合理的，这不仅会盘剥农民的利益，而且会导致我国房地产市场的畸型，使政府和开发商等利益集团在房地产开发中获得不应有的利益，因此，对土地的两种不同所有主体区别对待的法律政
10、策的正当性本身就是值得怀疑的。所以，抑制小产权房的发展不合乎法律的正义性。对于上述两种观点，笔者无意于评论孰是孰非，如前述，究其根底，小产权房问题的症结表面上是事实与法律间的矛盾，本质仍在于利益主体的争夺。3 司法实践对小产权房买卖合同的效力认定在司法实践中，对小产权房买卖合同的效力认定，也持两种意见。有的法院认为：对于小产权房买卖，虽然国家政策的禁止性规定是非常明确的，但在我国土地管理法、城市房地产管理法等法律中，只对集体土地上从事房地产开发做了严格的限制，并未就农村宅基地转让行为明文直接禁止，根据合同法和最高人民法院的司法解释，人民法院确认合同无效，应以全国人大及其常委会制定的法律和国务院
11、制定的行政法规为依据，因此，在审理有关小产权房买卖合同纠纷案件时，由于国家政策不属于我国立法法所规定的任何一个层级的规范性法律文件，小产权房买卖合同并未违反国家法律和行政法规的强制性规定而应被确认为有效。有的法院认为：虽说法律对小产权房禁止买卖无直接规定，但根据物权法第153条规定，“宅基地使用的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，这个“国家有关规定”应当包括上述国家政策的禁止性规定。同时，由于立法的滞后性，在司法审判中如完全抛开政策性文件，就会使司法审判活动脱离现实，也会使司法审判的结果可能与国家提倡的价值目标和社会政策相背离。基于此，小产权房买卖合同应视为无效合同。笔者
12、赞同第二种观点。需要进一步指出的是，在小产权房买卖这类纠纷中，当事人知道或者应该知道按现行法律政策在农民集体土地上建设的房屋是不允许买卖的，在明知的情形下当事人双方仍积极作为，私下进行交易，显然是一种无视国家政策的直接禁止规定的行为，也可视为一种恶意串通、损害国家和集体利益的行为，即便农民请求确认合同无效具有不正当性，如由于土地和房屋升值或因征地拆迁补偿感觉吃亏而反悔，根据合同法第25条，亦不影响法院对该类合同无效的确认。2004年12月15日，北京市高级人民法院发布了关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知（京高法发2004391号），通知第2条规定，“农村私有
13、房屋买卖合同应以认定无效为原则，以认定有效为例外。同时，要综合权衡买卖双方的利益，要根据拆迁补偿所获利益，和房屋现值和原价的差异对买受人赔偿损失；其次，对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿”。应该说，在对现实复杂性充分考量的基础上，这种将无效合同比照有效合同来处理对当事人进行救济的司法处理是妥当的，宋庄马海涛诉李玉兰小产权房纠纷案等诸多判例也给了我们类似的启示。4 小产权房的处理如前述，小产权房的出现是我国城乡二元土地制度的必然结果。目前,小产权房的发展态势已不容我们过多的迟疑，需要我们对这一问题尽快作出决定。笔者认为，任何法律政策的制定都不应脱离现实的需要，对于小产权房
14、的处理，应当权衡各方利益，本着稳定社会秩序以及对农民负责的态度进行，既要考虑现实中存在的问题，又要具有一定有前瞻性、尽可能避免问题的再次反复。据此，笔者认为，对于小产权房的处理措施建议如下：4.1 对集体土地全面国有化，设立“农村土地使用权”独立物权，破除小产权房增量产生的基础许多学者认为，宜在不改变我国基本经济制度和土地制度的情况下，通过法律制度的修改为小产权房寻求解决出路。对此笔者不敢苟同。首先，从性质上看，在宪法和法律体系中，我国从未赋予集体土地所有权私权之地位，国家设定这一权属的价值目标，旨在通过集体这种形式实现国家对土地的控制，用以解决农民温饱、稳定社会秩序，以达到共同富裕的社会主义
15、理想。其作为一种制度性存在，更多的是政治上的考量而绝非法律上的意义。如此，国家政策三令五申限制集体土地使用权的流转，并非单纯为一个未缴纳土地使用出让金、商品房销售收益与政府征收补偿金额之间存在差距的问题。同时，我国对宅基地实行“一户一宅”的定量供应体制，并将其使用分配与身份直接联系，一方面仍是基于农民生存保障的政治考量，另一方面也隐含着为农民设定担负起粮食安全重任的负担。如果单纯考虑效率价值，允许小产权房自由买卖，主张小产权房合法化，必然会使集体土地所有制名存实亡，也将使我国土地保障和粮食安全的政治考量落空，最终也会影响国家安全。其次，我国实行的是严格的土地用途管制制度。2008年10月12日中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出，要坚持两个最严格的制度，即第一个是最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线；第二个是最严格的节约用地制度，从严控制建设用地总规模。基于集体土地上的建设用地使用权和宅基地使用权在事实上的无期限性，在现有制度框架下，允许其直接进入一级市场自由流转，不可避免地会使农村集体土地流失，导致建设用地失控，也与决定的要求是相冲突的。再者，这种“一方面主张土地性质和制度不变，另一方面又主张允许集体土地上的建设用地使用权和宅基地使用权自由流转，流转收益最大限度
