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1、关于国有林区棚户区改造调研报告 实施国有林区棚户区改造工程，是我国继“天保工程”之后的又一重大举措，是国家经济建设成果反哺林业的政策体现。林区棚户区是历史遗留的林区贫困现象，随着森林资源枯竭，天然林保护政策实施，林区财政收入和林业工人收入面临更大困难，自我改造能力更加困难。2008年底国有林区棚户区改造工作启动以来，各地抢抓历史性机遇，全力推进这项“惠民德政”工程并取得初步成效。为了解国有林区棚户区改造情况，东北振兴司赴XX省、黑龙江、吉林对国有林区棚户区改造情况进行了调研。 一、东北国有林区棚户区改造总体进展情况 黑龙江、XX省和xx区林区是我国开发建设最早、规模最大的国有林区，但是由于早期
2、林区开发建设投资不足，生产生活设施欠账严重，东北林业也是棚户区最为集中的地区。据统计，三省区共有林区棚户区居民64.67万户，棚户区面积3283万平方米，预计改造总投资392.5亿元（其中：中央资金92.8亿元，省级配套64.7亿元，企业和职工自筹235亿元），三省区林区棚户区改造任务占全国的90%以上。按林区性质分，三省区重点国有林区棚户区居民共计54.8万户，面积2738.2万平方米，预计总投资328.7亿元；地方国有林场危旧房改造居民9.91万户，面积544.8万平方米，预计总投资63.8亿元。按林区属地分，黑龙江共有林区棚户区居民36.5万户，面积1825万平方米，预计总投资198亿元
3、；吉林共有林区棚户区居民16万户，面积800万平方米，预计总投资96亿元；xx区共有林区棚户区居民12.17万户，面积658万平方米，预计总投资77.5亿元。 2008年国有林区棚户区改造工作启动以来，国家已经分四批下达了三省区国有林区棚户区改造计划，计划改造总户数为35.2万户，总面积为1779万平方米，总投资为206.5亿元。黑、吉、蒙三省区高度重视国有林区棚户区改造工作，精心组织领导，科学合理施工，在政策协调、资金安排、拆迁回迁、科学组织施工等方面做了大量卓有成效的工作，有力地保障了棚户区改造任务的顺利完成。截止到2009年底，三省区国有林区棚户区改造累计完成投资59.66亿元，占同期计
4、划（前三批即2008年第一批试点和2009年第一、二批）的68.6%；实际完成户数10.8万户，占同期计划的73.3%；实际竣工面积429.8万平方米，占同期计划的58.1%。2010年计划由于刚刚下达，各省区正在积极开展征地、拆迁、招标等前期工作，部分地方已经进场施工。 二、东北国有林区棚户区改造存在的问题 尽管当前国有林区棚户区改造已经全面铺开并取得初步成效，但依然存在不少矛盾和问题。调研发现，“配套难、建设难、居住难、还贷难”等突出问题严重困扰森工企业和棚改居民，制约棚户区改造工作的顺利推进。 （一）所需配套资金和配套基础设施投资巨大，企业难以靠自身投入解决。据初步测算，按现行政策，三省
5、区完成所有林区棚户区改造安置小区建设，共需要企业配套资金和职工集资约为235亿元。此外，在林区的开发建设过程中，由于国家投资不足，致使在供热、给水、排水、场区道路等方面历史欠账较多，严重制约了森工林区棚户区改造工程整体功能的发挥。而国家安排的林区棚户区改造资金中并没有包含基础设施配套项目的建设资金。经测算，xx区19个棚户区改造集中安置点中，共有15个需要新上供热、给排水设施，所需配套基础设施投入不少于10亿元，XX省所需配套基础设施投入约为26亿元，XX省约为22亿元。由于受金融危机影响，林区木材销售收入锐减，林业企业还要承担着企业剥离社会职能改革和辅业改制成本等相关费用，特别是随着“天保工
6、程”后续政策的实施，从2011年起，黑龙江大小兴安岭林区将全面停止主伐，XX省大兴安岭林区将大幅度调减采伐量，森工企业营业收入将进一步降低，资金异常紧张。部分企业为了保证棚户区改造的顺利实施，只能依靠贷款解决配套资金缺口，其中仅XX省森工集团就已经贷款5亿元用于棚户区改造建设，还贷压力巨大。 （二）维护运营费等居住成本的提高，给居民带来新的负担。在内蒙调研期间，发现不少林区居民已经喜迁新居，但接踵而来的是居民因为承担不起小区维护运营费用而忧心忡忡。按照国家规定，棚户区回迁户要缴纳公共设施维修基金。由于林区棚户区居民收入较低，且大多数为单职工家庭，没有能力缴纳公共设施维修基金，加之水、暖、电、气
7、及物业管理成本较高，职工难以承受。以XX省为例，冬季供热成本每平方米每月约为7元，全区棚户区改造任务共计388万平方米，仅供热运营成本一项每年棚户区居民就要增加1.4亿元的负担。部分原址改扩建且不具备集中供暖条件的棚户区改造居民因为煤价上涨，又转向以烧柴取暖为主，出现了新的资源隐形消耗，为林区生态保护和森林防火带来隐患。 （三）特殊困难群体问题突出，无力承担个人支付部分。国有林区棚户区改造和危旧房改造有关政策明确规定，要首先解决林场职工中的住房特困户、低保户、五保户、优抚对象、因伤、因病、因灾致贫家庭的问题。在工程实施过程中，各地虽然采取了减少套型面积、实行廉租住房等措施，但是仍有相当一部分老
8、、弱、病、残及离退休职工无力承担需要个人支付的部分房款，有的特困户职工连基本生活都很难维持，迫切希望国家能给予特殊政策，加大扶持力度。 （四）有关政策不明晰，部分优惠政策尚未完全落实到位。一是建设用地和房产证的问题。棚户区改造前，大多数居民已经对原有旧房获得完全产权，但是棚户区改造中因为居民享受到了国家投资补助和土地划拨等优惠政策，参照国家经济适用住房有关政策，新房反而变成了部分产权，5年内不得上市交易；5年后交易需缴纳土地增值费用，职工承担有困难。二是拆迁补偿问题。林区棚户区改造不是“拆一还一”，拆迁补偿与部分林业职工的期望差距较大，因此引发的上访问题时有发生。 （五）其他问题。东北地区地处
9、高纬度高寒地区，冬季漫长，有效施工期较短，部分建设单位为了保证建设施工质量，呼吁将林区棚户区改造项目工期适当延长。此外，林区地处偏远，运距长、成本高，加之建材价格上涨等因素，希望国家加大补助力度等。 三、做好国有林区棚户区改造的政策建议 在当前国际金融危机影响尚未完全消除、森工企业经济效益下滑，以及将来进一步削减林木采伐量的形势下，如何抓住国家扩大内需之机，采取更加积极、有针对性的政策措施，切实解决林区棚户区改造中存在的矛盾和问题，把好事办好、实事办实，让林区百姓满意，需要深入研究和重点解决。 （一）适当加大对棚户区改造配套基础设施的投入。为了保证棚户区改造工作稳步推进，林区职工能够顺利回迁入
10、住，建议按照统筹规划，配套设施齐全的原则，在目前的政策基础上，进一步对棚户区改造小区以外配套基础设施的建设给予专项扶持，包括对城市基础设施和社区基本服务等方面的建设投入；同时地方和森工企业也要多渠道筹措建设资金，采取投工、投料等多种方式，进行棚户区改造供水、排水等配套基础设施的建设，以保障国家保障性安居工程政策在林区得到落实。 （二）高度重视地方及企业配套资金的筹措问题。由于本次林业棚户区改造时间紧、任务重、范围广，地方政府及部分森工企业在配套资金到位方面存在较大的压力。特别是一些采伐指标较少经营困难的森工企业融资乏术，既难以维持企业的正常生产经营，又无法保证今后棚户区改造的继续推进。建议通过
11、开发银行等金融机构，对林区棚户区改造给予专项贷款支持；并进一步研究对贷款给予贴息或低息补助的政策支持棚户区改造。 （三）棚户区改造要与林区局场调整和城镇布局等结合起来，同步进行。日前，国家发展改革委会同林业局组织编制的大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划已上报国务院。规划明确提出了要遵循减轻林区生态环境压力、降低林区行政成本、改善人民生产生活条件、促进集聚发展的原则，优化林场布局的调整；为引导林区产业、人口向小城镇集聚，还选择了一批重点扶持发展的小城市和重点镇。目前，国家也在大力开展小城镇建设。建议有关部门和地方以此为契机，将棚户区改造和林区布局、小城镇布局紧密结合起来，努力实现科学规划、集聚
12、发展、资源共享、降低成本，避免不必要的投资和浪费。 （四）大力发展接续替代产业增加就业机会，提高职工收入，解决住得起、过得好的问题。资金问题是制约棚户区改造的核心问题，在适当增加国家的补助投资以外，更主要的是变“外来输血”为“内生造血”，只有通过大力发展接续替代产业，促进就业、增加收入，才能最终提高和改善林区棚户区居民的生产、生活条件。大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划明确了加快林区产业转型升级的发展方向，提出以增加就业为基本出发点，以发展方式转变促进生态保护，构筑以生态为主导的现代林区绿色产业体系，实现由林业经济向林区经济转变的经济转型基本思路。建议以大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划出
13、台为契机，通过在中央预算内投资中安排专项资金，以及增加已有的资源型城市吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产专项资金额度，支持东xx区发展能够充分吸纳就业的接续替代产业，切实增强林区造血功能，增加林区居民收入，从根本上解决林区棚户区改造的后续问题。 （五）切实解决林区棚户区冬季取暖问题。林区棚户区地处高寒地带，冬季供暖问题尤为重要。目前，棚户区楼房除城市所在地实行集中供暖外，其余大部分为企业供暖。如按市场价格收取取暖费，职工难以承受，不按照市场价格，企业又负担不起。建议结合林区棚户区改造，研究在东xx区开展“以煤代木”、“以气代木”等替代能源工程建设。同时从保护生态和减轻职工经济负担的角度，对
14、林区棚户区居民给予供暖补贴，尤其是对特殊困难群体给予更多的关注和支持。 （六）加大对林区棚户区改造工程优惠政策、税费减免的执行力度。在调研中，许多地方建议参照财政部、税务总局关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知，以及住房和城乡建设部等五部门发布关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见等文件精神，给予国有林区棚户区改造工程优惠政策和税费减免政策。一是减免棚户区城镇土地使用税、房产登记印花税；二是免征城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金；三是适当减免林区棚户区改造涉及的建安营业税。 此外，建议有关部门在安排林区棚户区改造年度投资计划时，应充分考虑高寒地区施工期短的实际情况，尽早下达，以便各建设单位能抓住有利季节组织施工，保证建设任务的如期完成。 内容总结（1）关于国有林区棚户区改造调研报告 实施国有林区棚户区改造工程，是我国继“天保工程”之后的又一重大举措，是国家经济建设成果反哺林业的政策体现（2）为了解国有林区棚户区改造情况，东北振兴司赴XX省、黑龙江、吉林对国有林区棚户区改造情况进行了调研（3）二、东北国有林区棚户区改造存在的问题 尽管当前国有林区棚户区改造已经全面铺开并取得初步成效，但依然存在不少矛盾和问题
