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1、地下空间安全差别化管理模式初探姚志民一座城市，随着其经济和建设的不断发展，促使其扩容到一定程度后，由于受到土地资源的限制，在研究制定城市新一阶段的发展规划和方向时，地下空间的开发利用自然而然地会被提升到重要位置。目前，这些实践在世界发达国家和地区也取得了成功经验，对于有效缓解城市人口和空间压力起到了很好的效果。上海经济高度发达、城市建设和扩张脚步也越来越迅猛，随之而来的就是人口密度越来越大、土地资源稀缺，在6219平方公里的土地上生活着2300万人口。因此，充分合理地开发利用城市地下空间已成为大势所趋。同时，“创新驱动、转型发展”的社会管理探索之路，又不断促使我们要摆脱习惯性管理方式和程序化管
2、理手段的束缚，运用新的管理模式来加强地下空间的日常管理。况且，对我们民防系统而言，地下空间安全管理本身就是一个新任务，这就更需要我们探索一条创新与融合兼备、分工与协作共存的新型管理模式，期望实现的目标就是地下空间使用开发与使用安全的双赢局面，这对于实现城市资源的可持续发展和利用，建设集约城市与平安城市，意义重大。一、地下空间安全管理目标自从2008年我办接受了地下空间安全管理的任务和职责后，分别通过2008年的“奥运安保”、2009年迎博时的“安全隐患专项整治”、2010年办博时的“严防死守”、2011年的“清剿火患”等安全管理的专项行动，以及日常的地下空间安全检查和隐患排查等工作的得与失，不
3、断的总结经验，完善方法。从最初的疲于应付，到现在的掌握规律，以便于将来主动出击。我们认为：应该通过不断的检查，力争使地下空间达到“台帐记录齐全、危险物品禁入、安全设施完备、电器电线规范、通道口部畅通、工程结构完好”的规范化管理标准，确保地下空间实现“无火灾隐患、无水灾隐患、无治安隐患、无结构损坏”的管理目标。同时，各地下空间安全联席会议成员单位和各街镇安全管理部门在实施地下空间安全监管方面要努力做到“管理规范化、检查经常化、整改及时化、状态信息化”的监管要求，确保我区城市管理水平，实现“城区环境品质走在前列”的总体目标。因此，为了实现上述的管理目标和监管目标，及时发现、消除地下空间的安全隐患和
4、问题，安全检查是开展安全监管工作的基础和根本，也是实现目标的重要手段和方法。二、我区地下空间的工程现状和管理特点截止2011年12月31日，我区共有各类地下空间工程1362个，建筑面积245万平方米。已开发利用的地下工程的总建筑面积约226.46万平方米，其中：涉及到人员密集场所的地下空间主要有：地下商场20个，建筑面积11.4万平方米；地下餐饮35个，建筑面积3.59万平方米；地下旅馆30个，建筑面积1.75万平方米；地下文体娱乐场所52个，建筑面积3.73万平方米；地下办公场所47个，建筑面积4.23万平方米。上述人员密集型地下空间的工程总个数为184个（占全区地下空间总数的13.5%），
5、建筑面积总计为24.7万平方米（占全区地下空间总建筑面积的10.08%）。虽然，这些地下空间占全区地下空间总数比例并不高，但是，这些地下空间在日常使用中有大量的人员停留、出入，一旦发生安全事故，将会给人民生命和国家财产带来无法估量的损失。因此，应成为地下空间安全监管的重点。同时，我区还有用于仓储的地下空间213个，建筑面积11.7万平方米；地下机动车、非机动车库共765个，建筑面积171.4万平方米。上述用途的地下空间无论是个数还是面积虽然占到了全区地下空间的绝大多数，但是，这些地下空间，特别是700多座地下车库的工程状况比较好，用途也比较单一，相对而言，安全隐患较小。因此，根据地下空间安全隐
6、患可能产生的后果来判断，人员密集型地下空间应列为安全监管的首要对象，其次是仓储型地下空间，最后是地下车库。目前，在全区地下空间中，区民防工程管理所主要负责公用民防工程的日常管理以及维修养护，各有关的物业公司主要负责非公用民防工程以及普通地下室的日常管理。根据这些年对地下空间检查所发现的隐患问题来归纳汇总，可以发现，存在安全隐患最严重的地下空间主要是以下三种类型：一是部分人员密集型地下空间的管理单位过度追求经济利益，忽视安全管理的规章制度；二是部分售后公房小区物业管理单位管理的地下空间，因物业费长期欠收，导致缺少管理经费，造成地下空间管理措施的不到位，使地下空间安全管理成为管理盲区；三是部分早期
7、公用民防工程的使用人文化层次不高，安全意识淡漠，使用行为不规范，再加上这些工程的状况和设施太差、内部空间较小、先天条件不足等原因，客观上容易造成安全隐患和问题。三、地下空间检查监管模式安全管理是管理科学的一个重要分支，它是为实现安全目标而进行的有关决策、计划、组织和控制等方面的活动；主要运用现代安全管理的原理、方法和手段，分析和研究各种不安全因素，从技术上、组织上、管理上采取有力的措施，解决和消除各种不安全因素，防止事故的发生。安全检查作为地下空间安全管理中发现安全隐患、问题的重要步骤和措施，与其它管理行为一样，同样涉及到管理的五个要素，即：对象（Who）、地点（Where）、时间（When）
8、、内容（What）以及如何开展管理活动（How），简称为“四W一H”。对地下空间安全检查而言，如何开展检查活动是重点，这就涉及到检查的操作模式问题。由于地下空间安全监管是新的城市大安全背景下所提出的监管内容，过去一直被有关各方所忽视。既然目前地下空间使用现状不容乐观，加强安全监管检查也的确存在必要性和紧迫性。对地下空间安全检查模式主要有以下三种：（一）属地化、社会化检查监管模式。由各街镇负责对辖区内的非公用民防工程和普通地下室进行安全监管，由社区、居委安全干部检查、发现隐患问题；由各街镇综治部门复核、上报、并监督隐患问题的整改；由各安全或行业主管部门查处问题。充分利用条的专业优势和块、面的属地
9、优势，形成“条（行业主管部门）、块（各街镇）、面（各社区、居委）”三结合的监管检查格局。优点：各社区、居委对地下空间的使用情况、动态最先掌握第一手信息，便于及时跟踪，及时掌控。缺点：限于基层安全干部专业知识的认知程度，可能上报至各街镇的问题信息量较大，要由各街镇综治部门逐一进行复核、辨析，经筛选过滤后将确认的安全隐患和问题或就地解决、或上报至有关行政主管部门，由主管部门负责查处。（二）地下空间网格化检查监管模式。城市网格化管理，是指依托统一的城市管理数字化平台，将管理辖区按一定的标准划分成单元网格，通过加强对单元格中部件和事件的巡查，建立监督和处置相分离的主动发现、及时处置城市管理问题的一种方
10、式。城市网格化管理相对于 “两级政府、三级管理、四级模式”这种传统的城市管理模式而言，确实有很大的优点，可以有效分担街道、居委等一线工作人员的工作量，减轻他们的工作压力。同时，由于网格化监管模式从隐患问题的发现、处置、整改、核查均明确了相关的单位和职责，有独立、完整的一套处理流程和时限，通过这两年来地下空间开展网格化监管的试点和实践情况来看，确实查处了一批地下空间的安全隐患和问题。而且，由于地下空间网格化管理事件设置的要求和标准比较明确，使地下空间网格化检查人员只需稍加培训即能掌握，对开展日常监管工作带来很大便利。同时，对地下空间的使用人而言，对照管理事件来进行安全隐患和问题的整个查处、整改过
11、程，也是一堂生动的地下空间安全使用的宣传教育课。且安全隐患问题经查处整改后，由于具有较长的时效性，可以保证在较长时间内不发生反复，确保了地下空间的日常使用安全。目前，地下空间网格化管理主要存在三个问题：一是相对于地下空间用途的多样性、使用过程的复杂性，地下空间网格化检查人员的专业知识和辩析能力仍然比较欠缺，导致网格化监管只能适用于一些日常用途单一、使用过程比较简单的地下空间（如地下车库）；二是除了由原物业管理行政主管部门转型的物业管理公司外，大部分社会自发成立的物业管理公司对网格化检查人员检查地下空间，以及安全隐患的整改存在着敷衍、推诿，甚至抗拒的心理；三是将地下空间纳入网格化监管范围后，增加
12、了网格化检查人员的工作量，但是由于没有明确的政策和文件支持，地下空间网格化监管经费却增加得很少。上述三个原因导致地下空间网格化推进过程进展缓慢。（三）公用民防工程独立检查监管模式。该模式已经在民防系统中运行至今，由于民防工程有别于普通地下室，在工程的结构和设备、设施方面都有其特殊性。因此，必须由专业化水平较高的管理队伍开展安全监管工作。该模式运行的优点在此不复赘言，但是由于管理队伍人数较少，要将全区的地下空间都纳入民防系统开展监管检查工作，难度较大。综上所述，面对遍布在全区十个街镇范围内的1300多个工程性质不同、使用业态各异的地下空间，只有将上述三种方式结合起来，并轨运用，才能获得取长补短、
13、相得益彰的效果，实现对地下空间安全监管的全覆盖。四、关于“差别化”管理思路的运用在现行的管理行为中，常常采用的是“普通化”管理，也叫统一管理，就是在制定规章制度的基础上对被管理方进行统一的管理、责任分配等。表现为在要求上往往是“一刀切”，方式上往往是“一把抓”，缺乏对不同区域、不同岗位管理对象监督管理的分类指导，对广义上不同的管理对象的差异性分析研究得不够，监督效果自然大打折扣。与之相对应的是“差别化”管理，又称为“差异化”管理，是一种新兴的管理思路，这种管理方式主张对管理对象进行分类或分能力、责任后进行不同的管理、责任分配方式。差别化管理原先是现代企业管理的先进理念之一，这种“面向对象”的管
14、理思路实际是现代化科学管理的基本要求，是建立在多元思维基础上的精致管理，是对各项管理工作“划一”的无差别化做法的普通化管理的“逆运作”。差异化战略主要包括以下几个内容：产品差异化、区域差异化、服务差异化、市场差异化、渠道差异化、人员差异化、品牌差异化等。地下空间安全管理的对象是全区的1000多个地下空间，如果对它们采取普通化的管理方式，“胡子眉毛一把抓”，势必造成管理上的“平均主义”，浪费了大量的人力、财力以外，还有可能造成安全隐患和问题无法真正得到根除和遏止。所以，有必要与“差别化战略”的主要内容相对应，从以下几个方面出发，对地下空间进行“差别化”管理：（一）地域差别化。可以结合我区重要行政
15、区域和重点保护目标坐落的位置，划分出若干个重点地域，对地域内的地下空间进行重点关注。如：中山公园地区（东至江苏路、南至安化路、西至凯旋路、北至苏州河）；虹桥天山地区（东至中山西路、南至延安西路、西至古北路、北至玉屏南路）等。上述地域主要是区政府、市公务网中心、一些国家驻沪的领馆、虹桥金融开发区以及人流量的地铁地下车站所在地。（二）业态差别化。根据我区地下空间的业态进行分析，将风险程度以及发生事故后可能造成的损失判断，由高至低依次排列为：人员密集型地下空间、地下加工厂、地下设备用房、仓储型地下空间、地下非机动车库、地下机动车库、其它地下空间。之所以将地下非机动车库的风险列在高于地下机动车库之前，
16、因为根据这些年检查情况分析，大部分的地下非机动车库都建于上世纪九十年代以前，属于早期建设的商品房或是售后公房小区，工程内部结构和设备设施配置不完全符合现行消防规范，工程状况欠佳。同时，这些地下非机动车库内存放有液化气车和电动自行车，为了方便车主充电，车库内存在一定的用电不规范现象，且液化气车本身就是一个安全隐患。因此，从上述情况综合判断，地下非机动车库的隐患问题比地下机动车库有所严重。（三）现状差别化。现状差别化可分为两个部分：一是工程现状；二是管理现状。关于工程现状，首先根据地下空间建成的时间，可以将2001年作为划分标准，因为地下空间与安全有关的设计规范主要参照于建筑设计防火规范（GBJ1687）和高层民用建筑设计防火规范（GB5004595），由于上述两个规范在2001年分别进行了修改。因此，2001年后建造的地下空间应该都是符合现行防火设计规范的。同时，在此基础上，工程建成的时间每提前十年，意味着地下空间可使用年限就越短，工程状况就越差。其次，从工程结构分析，全钢筋混凝土结构和钢
