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1、晚清酒税政策的演变论析摘要清代前中期因担心酿酒耗费粮食过多,政府一直限制、禁止酿酒。迄至晚清,因中央和地方政府财政窘绌、军饷筹措异常艰难,而陆续开酒曲酿造之禁,并公开征税。地方政府是酒税改革的积极推动者,也是最大的受益者。中央政府的财政收入因之也大为增加。酒税的开征在相当程度上解决了当时的军饷筹措问题,对中国近代以北洋新军为代表的新式军队的成长起了重要作用。而酒税改革未受到社会的较大阻力,主要原因则在于晚清酒税的开征及变化对民生问题的影响基本是正面的、积极的,一方面基于对酒税的开征及税率富于灵活变动性的经常调节,民间市场的粮食供给没有受到太大的影响,一方面并未影响甚至壮大了民间传统酒业自身的发
2、展势头。同时,酒税开征可以视为近代工商税发展的先行与试验,酒税税制的不断进化,为政府制订其它各业财政政策提供了重要的参考依据,在一定程度而言推动了晚清的税制变革进程。关键词晚清;酒税政策;演变 中国古代历朝多实行过酒禁,其目的是由国家专擅造酒而与民争利,而不是为了解决粮食问题。清代前中期也是长期实行酒禁政策,根据政策执行的强弱力度,范金民先生将清代政府的酒业政策分为四个阶段,康雍为禁酒初试期;乾隆二年五月至当年闰九月为全面禁酒的试行期;乾隆二年十月至咸丰三年六月是全面禁曲并兼及禁酒的时期;咸丰三年七月至清末禁酒禁曲由废弛到时开时禁,是为第四阶段。1总体而言,清朝统治者一直限制甚至禁止酿酒业的发
3、展。但清代的政策动机则与前代迥异,只与酒曲制造耗费粮食惊人有关。如乾隆五年,苏州木渎镇“, 烧锅者已二千余家。每户于二更时起火,至日出而息,可烧米五石有奇,合计日耗米万石。纵非日日举火,然以一岁计之,所烧奚啻百万”2,河南夏麦登场后,富商巨贾“乘丰收价贱之时,在于码头集镇,广收麦石,开坊造曲,每商自数十万以至百余万块不等,车载船装,贩运他省”3。 据河南巡抚雅尔图的说法,乾隆初年河南一省年踩曲量达6000 万块,约合小麦200 万石以上。以此造酒,更需耗粮约600 万石。一省如此,他省可想而知。乾隆年间酿酒用粮在3000 万石左右,与当时的常平仓库存接近4,可见当时酿酒用粮已到相当严重的程度。
4、而当时人口迅速增加,人多地少,粮食产量不敷需要,粮食供应不足,粮价长期居高不下,引起了统治者的高度关注。节约粮食、限制粮食消费的禁酒禁曲措施就是在这种背景下出台的。这实际上是一种干预粮食消费的政策。但至晚清时期,酒业开禁、酒税开征,这实是近代经济史的重要事件,并与当时的时局、军事、社会民生有重要关联。酒税是当时晚清政府财政收入的重要组成部分,酒税税制的演变也为近代货物税制的建立奠定了重要基础,但迄今为止,学术界对这些问题尚缺乏深入研究。本文拟对晚清酒税的演变历程作初步梳理,并对酒税与当时时局、军事、社会民生的相互关联略加分析,敬祈前贤指正。 一、关税私征酒厘国课:晚清酒税的创征与演变 农业经济
5、时代,粮食消费与流通涉及国计民生的重大问题,故禁酒政策在清朝大部分时间里得以实施。但这种单一的一刀切的酒禁政策实施不久,清内部就有人提出了不同意见。乾隆初年,刑部尚书孙嘉淦即主张:“烧酒之禁,宜于歉岁而不宜于丰岁。歉岁粒米维艰,则大麦高粱之类可以疗饥,禁之诚为有益。但可禁于成灾之地而各处不宜通行,但可暂行封贮而不必坏其器具而加以刑罚。至丰年米谷足食,则大麦高粱之类,原非朝夕常食之物,自当开通酒禁,使官吏无由需索,而民间亦得出其不急需之颗粒,无所用之糠米比售买,以备不时之费,则上下不扰而百姓自享盈宁之庆矣。”5孙嘉淦已考虑到丰歉之别、酿酒用粮食品种之别,以及丰年酿酒化无用为有用、增加百姓收入等问
6、题,比较切合实际。所以在乾隆后期,酒曲禁令已不再频发。嘉庆时的禁酒之举也不过循吏而报,实际上禁令早已形同虚设。又正因为有禁令和限酿令,清政府对酒业实施的是一种轻税政策。清朝的酒税,分为市税和关税。市税针对市场零售环节征收,税率很轻。(由于酒的零售归油盐店经营,所以当时酒的市肆门摊税,也称“油酒税”。) 关税是车推肩挑或船运经过各关时收取的过关税。雍正时全国的酒类关税,大概只有十多万两。乾隆以后关税每酒10 坛(200 斤) 征银2 分,其后又为银4 钱。6乾隆年间北新关每200 斤只征银二分。7在偏远之地四川,禁酒令变成了官吏的生财之道,几乎未得到执行。“惟当时以烤酒过多,有妨民食,故各地方县
7、佐汛牟,常下乡稽查烧锅糟房,不免小有规费,然非纳诸公也。”8犍为,“先时每逢春黄不接,或因米价高昂,仅由讯厅到各场查禁烧烤,不过得以收其规费, 并未抽厘纳税”9 。合川“煮酒, 历无酒税”10“, 中江以产酒名,初无税额,地方官清查酢房索取规费,谓之烧锅钱”11。南川县“清代初无酒税,凶岁禁酿,捕厅查糟房,例缴酿具,秋熟后解禁发放”12。各地的酿酒业就在清政府禁酒的虚名之下发展起来了。咸丰三年七月,户部上奏请弛私烧之禁,咸丰准奏。从此实行了160 余年的禁酒禁曲制度在财政出现危机时终于废除了。 酒曲之禁解除之后,酒税也由地方吏胥的私征转化为地方政府的一项公开财政收入。但酒税的最初蜕变形式却是酒
8、厘,即酒的厘金。1853 年厘金制度创立后,百货皆厘,酒厘由各省自定厘率,初为1 厘,而后迅速增加,一般都是值百抽4 甚至更高。当时各省厘金平均税率才226 %。13酒厘已高出其它百货1 倍多。当时人已知道“军兴后,厘捐亦以酒为巨项”14。由于太平天国运动,清政府的权力重心下移,地方政府权力增大,各地对办厘金的积极性很高,大家普视烟酒为奢侈之物,认为“多取无损于民食”,于是竞相在酒业上做文章,除了极个别的灾荒年外,他们对酿酒业的注意力都放在酒税酒捐上,于是晚清的酒税逐渐增加了。 但是,直到1884 年,清朝中央政府对酒业制订的税率依然不算重。1884 年,清政府开始收取烟酒营业牌照费。“惟烟酒
9、二行,栈店最多,获利颇厚。若稍有抽取,究于民生日用无大关系。然月厘铺税,又似漫无限制,徒滋中饱。不若仿照牙贴办法,颁给烟行酒行部贴,核其成本大小,明定科则,按年交纳课银一次。应由各省督抚查明,除资本微末铺户不计外,每省烟酒行店,大店各产有若干处所,某某字号,住址某处,核定课银数目,造册请贴,定限解款,以杜欺隐之弊。”15这是清政府收取商业税的开始。四川在19 世纪晚期“, 第一次照原税率加收十分之三,第二次又加收十分之二,第三次因筹庚子赔款,又照原加各数再加收一倍”。但这是针对“过道或落地已成趸批者征取,至种烟之地及烤酒之家,则仍无税可言”16。晚清对酒业的高度重视是在甲午战后。清政府因筹战争
10、赔款及督练新兵,急需新开财源,于1896 年提出的“筹款十策”中就要求“重税烟酒税”,1899 年“筹款六策”中又提出对“烟酒加倍征收”17,“于百货厘中提出烟酒糖茶四项,单独加成,光绪20 年加2 成,26 年加2 成,27 年3 成,30年5 成,皆照原有厘率,累进递加”18。除吉林、察哈尔、绥远三省外,其余各省酒税均创征于晚清,尤以光绪二十年(1894) 之后为著。从价征收酒税的,税率在2 % 7 %之间,从量征收的,除辽宁奇高之外,均在每角力8 16 文之间。虽经屡次加税,税率依然不算重。说明晚清各级政府对酒税的认识仍然停留在农业社会阶段,而未将其视为一种特殊的手工业。 1903 年,
11、户部以直隶为榜样,向各省摊派,直隶奉天80 万两,江苏、广东四川各50 万两,贵州最少,为6 万两,全国合计646 万两,“经此次派定税额之后,各该将军督抚,务即遴选妥实明干委员,实力奉行,认真稽征”19。全国的酒税于是普遍开征。征税机关为各地筹款局和厘金局,税率各地不等,直隶对烧房按产量收牌照费,对酒行(销售商)按每斤16 文收取,各地仿效不少,也有比例更高者。李鸿章任直隶总督时曾积极整理直隶酒业与酒税,袁世凯继任,首开酒的落地税。“烧锅一项,出产最多,尚无落地税捐。若酌加捐数,责成烧锅代收,既无扰累之虞,亦少偷漏之弊。兹拟每户售酒百斤,抽捐制钱一千六百文,并准其于常价之外每斤增钱十六文发售
12、。烧锅加抽酒捐与部议重征酒厘之意相合,于筹款不无裨益,而酒价略增亦可隐示节制之意”。20但酒税虽开征,但“凡烧锅应完税厘及应缴房铺各捐均已一律豁免。是明为每斤收捐十六文,其实除去原有缴官之款外,所多捐者不过七八文,较诸外邑,已属从宽”21。免除杂苛,以重国课,其进步意义应当肯定。直隶订立加抽烟酒税试办章程及改订烧锅征课各项章程22,采取烧户认额摊缴办法,以量计征,仍按每斤16 文征税。外地酒入直隶先行纳税及惩罚违法隐漏等措施,条款甚为严密。1905 年,直隶烟酒税717900 两;1906 年为720200 两,1907 年为773500两23,为当时各省之首。 其后山西巡抚赵尔巽和东北的督抚
13、们纷纷仿效并加增之。黑龙江对烧商征收出锅统税,试办一年即收酒税银157000 余两,以前才收制钱9000 多吊,成绩显著。巡抚周树模奏请奖励有功人员。24浙江巡抚任道开征酒的印花税,“查明酿酒缸数,再以缸计坛,给以印花执照。每年酿至五十缸者缴纳照费洋十元,于售销时分别本庄路庄两项粘贴印花。本庄每百斤缴捐洋二角,路庄运往外路加缴二角,免其完厘”25。江苏增设坐贾税、门销税等。光绪二十九年(1903) ,四川为全川开办酒税做准备,通令各县查报酒业状况,“糟房家数,出酒斛数,每户若干,统共若干,贩卖出入行销者各约若干,一律造册禀覆”26。对酒业的摸底调查十分详细,并要求刻期报告。光绪三十年,四川颁布
14、酒税章程,共16 条,其主要内容是:酒户必须领执照,无照以私酒论,执照由厘金总局钤印,酒户按家给照,大曲、仿绍每斤捐钱8 文,其余小曲诸色各酒,每斤捐钱4 文,收税后免除厘费;各地方官慎选,以及奖惩条款等。27这是四川第一部酒税法规,较之直隶,四川税率轻50%。 四川各地从当年开始征收酒税,一般由州县衙门委托当地乡绅收缴。章程虽规定了连续三年递增可予奖励,但未定征收费用提成,因此州县政府只能委绅办理,对此事并不积极,有时还有荒政报停。各地酒户为了偷税漏税,采取明停暗烤、少报多烤等手段,衙门胥吏及收税乡绅也有借此勒索酒户、中饱私囊者。法规公布后,川东北一带大旱,各地禁烤,因此执行效果并不理想。什
15、邡县“酒税前清无明文兴设,但偶值米贵令停烧锅时,则借此需索”28。少报产量如中江,“按照中等糟房出酒解数均匀牵扯,早应出酒一千六百万斛”29,上报产量只有210 万斛,相差悬殊。江津、荣昌等处,加重酒称,以18 两、20 两为1 斤30,以20 两1 斤论,税即少收25 %。仁寿曾绍鲁“隐瞒酒户二十余家,侵蚀税钱至二百余串之多”31。蓬安烤户越界私烤,营山县令数月无报被撤职等等32,均为法令初颁情形。 宣统二年(1910) 实施的度支部所订烟酒条款再次明确规定,烧锅(制造商) 分四季纳税,以量计征“, 五千斛以上者季缴京银二两,平足银十两五钱,每年销酒不足五千斛者,每季交京二两平足银六两。原筹
16、款局裁撤,由藩司或度支部征收(各地多设经征局或征管局) ”33。这就是晚清酒税创征与演变的大致情形,应该说清政府历年整顿酒税应该是有效果的。酒税转变为国课以后,清政府也曾要求不再新开糟房,以纾民困,但因筹款之需,袁世凯练兵告急,白银贬值,只能任由各地加征。二、酒税政策的转变与晚清政府的国计、民生 晚清酒税的开征是一个渐进的过程。从厘金制创立到清政府向全国摊派酒税,经历了近半个世纪。到了晚清,人口日繁,内外压力加大,开征酒税虽然可以增加财政收入,但禁酒所要解决的问题却依然如故,因此再行禁酒的呼声仍时有出现。但酒税政策最终得以确立,并在全国范围内推行,主要在于晚清酒税的改革不仅涉及到政府财政收入的增加,还牵涉军队进步、社会民生、税制进化等方方面面,
