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1、当前“三农”形势与政策走向作者:韩俊(国务院发展研究中心 )2009年，面对国际金融危机的空前冲击，面对历史罕见的多种自然灾害的严重影响，农业农村发展呈现良好态势：粮食连续6年丰收；农民收入连续6年保持较高增幅；农民工就业出现恢复性增长；农村社会事业发展继续取得重要进展；农村改革取得重要进展，特别是集体林权制度改革全面推开，取得重大突破。总的看，农业农村形势好，是2009年各行各业、方方面面工作的一个突出亮点，为应对危机、保持经济平稳较快增长提供了坚实支撑，为保稳定大局作出了突出贡献。2010年，“三农”工作面临的困难挑战依然严峻。本文针对农业农村经济运行中存在的一些倾向性、苗头性问题，作些初
2、步分析，并提出初步建议。一、防止粮食生产滑坡粮食生产已经实现连续6年增产。在供给相对宽松、库存充足、种粮效益很低的背景下，从2010年开始，忽视粮食生产的倾向很有可能重新抬头。这方面要汲取历史的教训。过去30年，在粮食生产大体持续6年增产势头之后，由于忽视粮食生产，导致出现徘徊和大幅度减产，已经出现过两次，一次是19851989年，另一次是19992003年。如果政策导向不明确，信号不强烈，缺乏必要的措施确保粮食面积，粮食出现比较大幅度减产可能性是较大的，有可能再度出现粮食价格大幅度上涨。当前，国际粮食市场供求动荡，我国粮食供需总量偏紧的态势难以在近中期改变。防止粮食生产出现新的滑坡徘徊，从政
3、策部署讲，关键是稳住粮价，稳定粮食生产能力。近年来实行的粮食最低收购价和临时收储政策，确实很好地发挥了稳定粮食市场的作用，今后还应继续提高粮食最低收购价水平。农田水利建设对提高粮食生产能力具有基础性保障作用。在农田水利建设上，吃老本时间太长，欠账太多，投资缺口太大，下一步如果没有大的投入，稳住粮食生产能力是很难的，更不要说再上新台阶。今后，在农田水利建设上要有点大动作，特别是要大幅度增加对小型农田水利建设的支持力度。2009年中央财政对小农水的补助只有45亿元，其中用于支持400个小农水示范县的资金只有32个亿。建议中央财政大幅度增加对小型农田水利建设的投入，就像2009年支持农机的力度一样。
4、二、防止城乡居民收入差距持续扩大这是比稳住粮食生产更难的一个目标。近年来，国家强农惠农政策力度这么大，但城乡居民收入无论绝对差距还是相对差距，都在继续拉大。19982008年，农民收入年均增长5.6%，城镇居民收入年均增长9.1%，相差3.5个百分点。2009年前三季度，全国农民人均现金收入增长9.2%，仍比城市居民人均可支配收入增速低1.3个百分点。全国城乡之间收入差距2002年是3.1：1，2008年扩大为3.31：1。贫困地区城乡发展差距更严重，贵州城乡收入比从2000年的3.7：1扩大到2008年的4.2：1。特别是民族地区和边境地区，农民收入增长形势更为严峻。根据国家民委的监测报告，
5、新标准下的4007万扶贫对象，52.5%居住在民族区域自治地方。2008年西部地区重点县低收入人口中，少数民族人口占46.2%。2010年，总体上看，农产品价格下行的压力大，农民转移就业数量和工资水平也难有大的提高，推动农民持续增收缺乏新动力。从政策部署看，一是完善扶持棉花、生猪、奶业、油料、糖料等重要产品的价格支持政策，促进农产品价格保持在合理水平。二是继续把促进农民转移就业放在突出位置。农民工就业虽然明显回升，但一些沿海发达地区尚未恢复到金融危机前的就业水平。目前，已在城市和发达地区就业的大量农民工，工资水平仍比危机前低。目前，作出总体上出现“用工荒”的结论尚为时过早。应加强政府对农民转移
6、就业的服务，加强农民工的技能培训，促进农民工稳定就业、充分就业。三是加大农业补贴力度，努力让农民从政策和补贴中得到更多实惠。四是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区农民增收的扶持力度。三、防止扩大农村内需政策效应递减2009年以来，农村消费需求明显上升，出现了多年未曾有过的农村消费品零售总额增幅高于全国平均水平、高于城市的可喜局面。2009年1到8月份，县及县以下社会消费品零售额同比增长16.1%，比全国平均高1个百分点，其中县以下增长15.9%，比全国平均高0.8个百分点。但目前农民人均消费水平还不到城镇居民的1/3，主要耐用消费品拥有量大大低于城市居民，住房质量也远远落后于城市居民
7、。根据国际经验和我国城镇居民消费结构变动的规律，农村消费正在由衣食为主向住行为主转变，扩大农村消费有巨大潜力。扩大农村消费，一是用足、用好“家电下乡”政策。近期家电下乡有持续萎缩的苗头，一些地方反映，下乡家电利润低、需求弱、热销难。农民购买家电，仅靠财政补贴13%，难以产生立竿见影的效果。要提高“家电下乡”补贴标准，提高产品的档次，增加种类和型号，加大可供选择的余地。二是把支持农民建房、改善居住条件作为扩大农村消费的重要着力点。2008年农民住房消费约为5000亿元，占农民消费的比重为18.5%，仅次于食品。如果农民住房消费增长20%，则会拉动1000亿内需，效果远远大于家电下乡。2009年，
8、中央财政已经拿出40亿元，在全国23个省区，支持80万户农民进行危房改造，总的看，对农民建房的支持力度还不够大。全国目前仍有9799万户农户住房为建筑质量差、抗震能力低的砖木结构，2124万户为竹草土坯结构。当前，广大农民对改善居住条件有着迫切的需求。大规模的农村住房建设必将加快农村消费增长，并带动装饰装修、家电、家具、纺织等相关产业的发展。如果在全国实施“农村新居建设工程”，配套建设村庄道路、供水、排水、污水和垃圾处理、沼气和供气、供热及科教文卫等设施，将促进农村生产生活环境大大改善，有可能成为拉动内需的一个新引擎。山东、河北、浙江、西藏等在这方面已经先行一步，积累了在信贷、建材、用地、税收
9、等方面支持农民建房的好经验。从2006年开始，西藏全区范围内开始实施农牧民安居工程，至今累计已有20多万户、百万农牧民住上安全适用的新房，这项工作成为西藏发展的一个突出亮点，被誉为党的德政工程。当前，全面启动农村住房建设的条件已基本成熟，可以将其作为2010年和“十二五”期间扩大农村内需、改善民生的重要抓手。三是改善农村消费环境。大力改造农村水、电、路、气，大力推进农村信息化，实施新一轮农村电网改造等。四、防止惠农政策力度减弱近年来，中央采取了“四减免”、“四补贴”、免除学杂费、医保、低保、老保等一系列惠农政策。2009年，在财政十分困难的情况下，继续加大对“三农”的投入和补贴力度。党中央的这
10、些惠农政策，对调动农民种粮积极性，促进粮食连年增产和农民增收发挥了明显作用，受到了亿万农民的衷心拥护。但是，时常会听到一些对惠农政策，特别是农业补贴政策的议论。有的意见是针对现行补贴方式的，认为不应按照谁承包地补谁，而应“谁种粮补谁”；不应按照地亩补，而应该“谁卖粮补谁”；有的则是对现行补贴政策本身存在异议，例如，有的认为，现在农民还占多数，对农民实行普遍补贴政策还为时过早；不少基层干部反映，给一家一户农民发补贴，行政成本高，资金使用分散，摊到每亩地也就是几十元，对农民增收起不到太大的作用，不如把这笔资金集中起来使用，重点用于发展农村公共事业；等等。惠农政策不能拆东墙补西墙，要做的只能是加法。
11、需要进一步澄清有关认识和异议，进一步明确巩固、完善、加强惠农政策的方向。一是惠农政策的劲头不能减弱。在国家财政支出这个大蛋糕中，“三农”所占的份额还很低，财政支农力度总体上与国家财力的增长状况还不相匹配。例如，中央财政支农资金占财政收入的比重，“八五”时期为9.8%，“九五”时期为9.3%，“十五”期间约为7.4%，2006年为7.9%，2007年为8.4%，2009年约为9%。要提高财政支农投入比重，继续加大公共财政覆盖农村的范围和力度，把财政支农的蛋糕做大。2010年可以把全面实行免费的农村职业教育、扩大新型农村养老保险制度覆盖面、对农村低收入人口全面实施扶贫等作为新的政策重点。二是逐步拓
12、宽惠农政策的领域。例如，加大对农村消费领域的补贴力度，激活农村购买力；加大对农民使用各种新技术的补贴力度；对农民实行电力补贴，扩大农民电力消费等。三是对民族地区、边疆地区要有更加特殊优惠的政策。对这些地区农牧民在住房、培训、就业、子女教育、低保补助、医疗、养老保险等方面，提供强有力的政策保障。四是完善农业补贴方式。为了鼓励农民踏踏实实种粮食，补贴资金允许适当对种粮大户予以倾斜；为了解决无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜，都可照领“粮食直补”的问题，可以调整为只针对粮食实际种植面积进行补贴；强化对农业补贴资金的监督检查，堵住漏洞，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。
13、五、防止侵犯农民土地权益现象加重根据我们对2749个村庄的一项调查，村民上访反映最集中的问题是土地问题，主要有土地征收征用、承包地流转和宅基地等问题，约40%的村民上访反映的是土地征收征用问题，承包地流转占26%，合计65.4%；东部地区的土地问题矛盾比较突出，因土地征收征用上访的占48.1%，因承包地流转上访的占25.6%，合计73.7%。土地制度事关农村基本经营制度巩固，事关农村稳定大局，需要进一步统一认识，明确政策方向。一是切实稳定农村土地承包关系。全面颁发农户长久拥有的具有明确法律效力的土地承包权证书，确保农民不丧失土地承包经营权。在土地流转过程中，要保证农民是经营主体和受益主体。在现
14、阶段，不应提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，以防止出现大资本排挤小农户和大规模土地兼并现象。二是在农民变市民过程中，不能把农民的土地权益“变没了”。从我国的基本国情看，现阶段让农民以放弃土地为代价，获得市民身份并享受与市民一样的待遇是不现实的。“家中有地，进退有据”。应当看到，农民市民化是一个漫长的过程，在这个过程中，既要创造条件，让农民在城市里能够住有所居、劳有所得、病有所医、老有所养，又允许农民继续享有对承包地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障，让农民“既进得了城，又回得了乡”，这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。三是在“城镇建设用地增加与农村
15、建设用地减少挂钩”实施过程中，要切实保护农民的土地承包权和宅基地权益。特别是在农村土地整理过程中，首先要把增加优质耕地作为目标，节省出来的建设用地，要优先满足新农村建设的需要，不能把增加城镇建设用地作为土地整理的主要目的。六、防止城乡统筹走样统筹城乡经济社会发展，就是要统筹推动城镇化和新农村建设，促进城乡协调发展和共同繁荣。城镇化和新农村建设是我国现代化建设的两个轮子，统筹城乡发展必须做到双轮驱动。现在，往往是农口的同志、研究“三农”的人，强调城乡统筹的多。现在的一些政策与城乡统筹的根本要求还相差太远，如土地征收征用上，要地不管人，土地的城镇化远远快于人口城镇化；在劳动就业上，只把农民工当作廉
16、价劳动力，不考虑他们能否安居乐业。一些地方以统筹城乡为名，统农村的土地资源多，筹农村的公共服务少；统城市的建设项目多，筹农村的民生工程少。这些做法背离了城乡一体发展的宗旨。统筹城乡发展，首先应当在城市如何带动农村上想办法，在实现城乡基本公共服务均等化上下功夫，在改变不利于农业和农村发展的资源配置格局和国民收入分配结构上做文章。在政策部署上，当前要特别重视以下几点：一是切实重视农民工在城市享受基本公共服务问题。要把提高农民工子女公办学校接受率作为一个优先考虑的问题。在这个问题上，各地工作不平衡。例如，根据我们最近调查，东莞目前还有34.65万农民工子女在民办学校就读，占农民工子女的73.5%；而宁波在公办学校就读的农民工子女（15.1万人）占到了67%。许多民办学校的教学质量甚至不如农村学校。随着城镇化进程的加快，这方面的矛盾会愈加突出，应建立进城务工农民工随迁子女接受义务教育补助金制度，切实落实农民工子
