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1、郑青：民事法律监督调查权探讨时间：2010-07-28 14:54作者：郑青新闻来源：正义网7月28日上午，“2010诉讼监督论坛”在北京拉开帷幕。最高人民检察院副检察长孙谦、北京市人民检察院检察长慕平出席开幕式并致辞。此次论坛由北京市人民检察院主办，北京市检察官协会及北京市法学会诉讼法学研究会协办。与会嘉宾将分别就“诉讼监督的理论思考”、“人大监督与诉讼监督”、“诉讼监督的难点与对策”、“诉讼监督的外部工作机制”、“诉讼监督的内部工作机制”五个主题展开研讨。湖北省检察院副检察长郑青参与了第二单元“人大监督与诉讼监督”的讨论。民事法律监督调查权探讨发言人郑青：湖北省检察院副检察长我国检察机关是
2、国家的专门法律监督机关，检察权的性质是法律监督权，法律监督权从实质上看是一种发现违法、提请追诉（抗诉）或督促纠正的权力。检察机关要有效进行法律监督，就必须具有能够及时发现法律实施中存在的违法情形的权力。发现违法的手段，主要是调查取证。在民事诉讼法律监督中，民事诉讼法规定检察机关应对民事审判活动进行监督，但只规定了抗诉一种监督方式，未明确规定民事法律监督调查权的概念、范围、手段、程序，再加上法律规定的监督方式单一，实践中存在大量应当监督而未监督的盲区，制约监督工作开展。中央、高检院司法体制改革提出了依法明确、规范检察机关调查违法的程序、完善法律监督措施的要求。一、民事法律监督调查权的概念辨析调查
3、权是国家机关、社会组织或特定个人根据法律授权普遍享有的一种工具性权力。根据调查权主体的不同，调查权可以分为人民代表大会的调查权、行政机关的调查权、司法机关的调查权、特定社会组织或个人的调查权（如公证机关或律师的调查权）。检察机关的调查权，根据调查手段是否具有强制性，可以分为强制调查权和一般调查权。强制调查权是采用法律规定的强制手段进行专门性调查的权力；一般调查权是采用一般性调查手段来查证违法事实是否存在的权力。（一）民事法律监督调查权的概念我国法律赋予检察机关一定的调查权。但对一般调查权，包括刑事诉讼中的法律监督调查权、民事诉讼中的法律监督调查权、行政诉讼中的法律监督调查权，规定不明确或没有做
4、出明确规定。笔者认为，民事法律监督调查权，是指人民检察院在民事诉讼法律监督活动中，就人民法院生效的民事判决、裁定是否具备法定抗诉事由，人民法院及其工作人员在诉讼活动中是否存在其他违法行为，采取询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等非强制性措施予以调查核实的权力。（二）民事法律监督调查权的特征1.权力来源的派生性。民事检察权是检察机关对民事诉讼进行法律监督的具体权能，直接体现了检察权的法律监督属性。检察机关参与民事诉讼活动的目的就是维护国家民商事法律的统一、正确实施，维护司法公正，维护司法权威。民事法律监督调查权是由民事检察权所派生而来的，是履行民事诉讼法律监督职能的重要手段。
5、这种派生出的权力具有法律监督权专门性、程序性、特定性、事后性的特征，在行使上从属于履行法律监督职能的需要，必须围绕法律监督目的的有效实现和职能的充分履行来展开。2.调查目的的监督性。民事法律监督调查权是检察机关在民事诉讼法律监督活动中享有的一项权力，调查的目的是依法对民事诉讼活动是否合法实行法律监督，监督的对象是法院及其工作人员，着眼点是维护司法公正，着力点是监督纠正诉讼违法和司法不公问题。调查从监督的角度开展，不同于法院调查取得证据以查清民事案件争议事实、调处当事人纠纷，也不同于当事人的举证。3.调查范围的有限性。民事法律监督调查范围主要是法院及其工作人员在民事诉讼活动中行使公权力的情况，大
6、体可分为两大类：调查是否有抗诉事由、调查审判机关及其工作人员是否有其他诉讼违法情形。这两类监督调查具有同质性，都具有法律监督属性，都属于民事法律监督调查权的重要组成部分，两者在性质、目的、手段等方面并无差异，且实践中抗诉事由与诉讼违法行为往往交织在一起，特别是在调查程序启动之初难以截然区分。4.调查地位的中立性。检察机关民事法律监督调查权之所以不会影响民事诉讼法所确立的一系列规则，关键在于检察机关客观中立的法律地位。检察官客观义务是指检察官为了发现真实情况，不应站在当事人的立场，而应站在客观的立场上进行活动。在民事行政检察监督中，检察机关不是一方当事人的“代理人”，而是代表国家对民事审判和行政
7、诉讼活动进行监督，处于超然、“居中”的地位。5.调查手段的非强制性。民事法律监督调查权作为法定权力，当然具有强制性。但这种强制性主要体现在法定的启动程序、处理方式上。在监督调查的手段上，询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等手段不会对被监督对象、证人的合法权益强制性地造成损害，属于非强制性的调查手段。从以上特征可以看出，民事法律监督调查权遵循了民事诉讼一般规律，既符合加强民事诉讼法律监督的客观需要，维护了民事诉讼法的基本原则，又从形式上保障了审判权威和在法庭审判中法官居中裁判的尊严。二、民事法律监督调查权的实践功效目前，检察机关对诉讼活动开展法律监督中面临着对违法行为知情难、
8、核查难和纠正乏力等问题。这些问题在民事诉讼法律监督中尤为突出。民事诉讼法律监督面临的困境主要表现在以下三个方面：监督范围过窄;监督方式单一;监督效果不佳。为了解决民事诉讼法律监督实践中存在的突出问题，2005年以来湖北省检察机关从创新监督措施入手，从构建监督机制着力，经过实践探索，于2008年7月制定实施了湖北省检察机关民事审判行政诉讼法律监督调查办法（试行）（以下简称监督调查办法），初步确立了民事法律监督调查机制。监督调查办法所规定的调查范围、程序、措施和处理方式，构成了民事法律监督调查机制的主要内容。五年来的实践表明，民事法律监督调查机制契合民事诉讼法律监督形势发展的需要，有力地破解了民行
9、工作难题，在消除监督盲区、丰富监督方式、强化监督效果、增强法律监督工作合力、推动基层民行检察工作发展等方面，取得了实效。（一）消除了监督盲区。检察机关运用调查权而不仅仅依赖抗诉权，对民事诉讼活动中审判、执行等重点环节和关键岗位进行法律监督，消除了监督盲区。监督调查的范围不仅涉及到了审判环节中的判决裁定，还涉及到执行程序、调解程序、非诉程序等领域。此外，有些案件的监督调查还产生了促使行政执法主体依法行政、中介机构规范运行的积极效果。如某市检察院在办理一起民事申诉案件中，发现原判决采信的伤残等级鉴定报告适用标准错误，导致有关用人单位多付赔偿款。检察院进行调查，发现该鉴定所近三年来受理的187件伤残
10、等级鉴定，全部违反鉴定工作规则，提高伤残等级标准，违法出具鉴定报告，其中37份已被用于民事诉讼证据。检察院据此向该鉴定所发出纠正意见，并通过上级检察院建议其上级鉴定机构撤销该所已制定的与最高人民法院、湖北省伤残等级鉴定规定相抵触的地方性规定。（二）丰富了监督方式。开展民事法律监督调查前，检察机关不善于综合运用多种监督方式进行监督，实践中民事法律监督方式单一，主要是抗诉手段。开展民事法律监督调查后，检察机关在取得证据材料的基础上，对于采取何种监督方式将有更加清晰的判断，针对不同情形采用抗诉、再审检察建议、检察建议、纠正违法通知书等立体多元化的监督方式向法院提出监督意见，做到了对人监督与对事监督相
11、结合、事中监督与事后监督相结合、个案监督与综合监督相结合，多方面、多层次、多渠道地做好监督工作。（三）强化了监督效果。通过民事法律监督调查，把工作着力点放在增强实效上，使诉讼中的违法行为得到纠正，错误判决、裁定得到改判，职务犯罪得到查处，实现了促进司法机关公正司法的效果。其一，提高了抗诉工作水平，强化了抗诉力度和效果。开展监督调查后，与抗诉案件的传统办理模式相比，强调对是否具有抗诉事由的调查，重点是对裁判不公背后是否存在审判机关和审判人员受贿枉法等职务违法问题，抗诉意见建立在调查基础之上，抗诉意见更容易被接受。监督调查后提出抗诉的采纳率为77.8%，高于全国平均水平。其二，强化了检察建议和纠正
12、违法通知书的监督效果。开展监督调查后，检察机关提出的监督意见建立在经过调查核实取得扎实证据基础上，监督的说服力得以增强，被监督对象将更容易理解监督行为的适当性，更加重视按照监督意见改进工作。检察机关监督调查后提出的监督纠正意见多被采纳，检察建议和纠正违法通知书采纳率低的局面得到有效扭转。其三，强化了法院接受监督的意识，与法院的沟通衔接机制开始顺畅。监督调查是对人与对事的监督的结合、过程监督与结果监督的结合，能够发现裁判不公背后的制度隐患，有助于人民法院完善管理制度、强化接受监督的意识。在各地进行具体案件的调查中，法院由不理解到理解、不配合到主动配合，逐步形成了相互理解、相互配合的良好关系。省检
13、察院民行处多次与省法院相关业务部门沟通磋商，就抗诉案件的再审审级、再审检察建议范围、调阅卷宗、数据材料等方面，达成共识，与省法院会签了关于在审判工作和检察工作中加强监督制约、协调配合的规定（试行）。（四）增强了法律监督工作的合力。开展民事法律监督调查前，检察机关对于程序违法背后是否隐藏着审判、执行人员滥用职权、为钱办案、办关系案、人情案、地方保护主义乃至犯罪行为，无法发现、无法查清。开展民事法律监督调查后，由于民行干警较为熟悉民事审判工作规律，通过监督调查容易发现犯罪线索，并根据内部分工和监督制约的规定移送自侦部门进行查处，此类案件成案率较高。（五）打开了基层民行工作新局面。由于基层检察院没有抗诉权，再加上基层法院民事案件调解结案率普遍提高，基层检察院提请抗诉工作萎缩，加剧了省、市、县民行抗诉工作的“倒金字塔”局面。同时，长期以来形成的“监督等于抗诉”的单一职能定位，影响了基层院全面履行民事行政诉讼监督职能。民事诉讼法修改以后，高检院民行厅要求基层民行部门除了办好提请抗诉案件外，还要重点开展执行监督、调解监督等工作。湖北省监督调查工作的开展，为基层检察院有效开展民事法律监督提供了机制和手段，为打开基层民行工作新局面提供了契机，一定程度上扭转了基层民行工作薄弱的局面。
