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1、 关于建立我国水权与水市场制度的思考 摘要：在人们的传统观念中，水是最丰富的自然资源，是“取之不尽，用之不竭”的。我国水资源总量为万亿立方米，列世界第六位。但人均水资源量只有2200立方米，相当于世界人均的四分之一。由于降雨时间和空间分布不均，水旱灾害频繁，水资源短缺和水环境恶化，治水管水难度大。随着经济社会发展，人口增加和城市化进程加快，水资源短缺已成为我国经济社会发展的严重制约因素。同时，长期以来我国利用计划经济手段配置水资源，水价严重背离价值，不反映供求关系，水资源产权和水利工程产权主体不明晰，没有流转制度，水资源利用效率低下，水资源浪费严重。为应对水资源紧缺日益严重的形势，许多国家都通
2、过立法规定水资源为公共所有，建立水权水市场制度，实行水资源有偿使用和转让制度，以优化配置水资源，提高水资源的利用效率，满足经济社会发展对水的需求。建立水权和水市场制度是一项很复杂的系统工程，对于我国进一步深化水利改革和加快水利发展具有重要意义，需要进行长期深入的理论探索和实践。 关键词：水权水市场制度 一、基本概念 研究建立水权和水市场制度中，必然要涉及到一些基本概念的内涵问题，因为基本概念内涵不同，建立水权制度和水市场制度的范围、特征、内容、原则将有很大差别。因此，明确一些基本概念的内涵是必要的。 1、水资源 是指人类可以利用的，逐年可以得到恢复和更新的一定质量的淡水资源。广义上还包括经过工
3、程控制、加工和凝结人工劳动和物化劳动的水商品。联合国教科文组织的定义为：水资源为可利用或有可能利用的水源，具有足够的数量和可用的质量，并能在某一地点为满足某种用途而可被利用。 2、产权 是指财产权利、所有制权利或财产权，都是英语propertyrights或propertyright汉语译文的不同译法，产权是其简称。它是人们（财产主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济责任、权力和利益关系。产权的直接形式虽然是人对物的关系，实质上却是产权主体之间的关系。产权是一个复杂的体系，它可以指完整的产权体系，也可以指一组或一束权力（英语中以propertyrights表示）；有时，它仅仅指单个的产权，有
4、时甚至是由于产权派生或衍生出来的细小产权（英语中以propertyright表示）。当产权是一组权力时，这些权力既可结合在一起，为一个主体去行使，也可能互相分离、分割，为不同的主体去行使。产权的内容包括狭义的所有权（归属权）、占有权、支配权、使用权、受益权。产权主体在行使权力的过程中，都要受到一定的约束和限制，有时还要尽一定的义务。 现在，一谈起产权，有人只是讲以科斯和诺斯为代表的西方现代产权经济学，是产权理论的基础。以为马克思主义只有所有制理论而没有产权理论，这种看法一是对马克思主义了解的得还不全面；另一方面不了解所有权、所有制、产权和产权制度的关系，把它们割裂开来。实际上，马克思和恩格斯早
5、在一百多年前就全面深入地研究了各个社会的财产权利关系，建立了详尽的产权理论体系。西方产权学派的一些代表人物对马克思主义理论给予很高的评价，如佩乔维奇就认为：“是马克思第一个拥有产权理论”；史蒂文皮乔维克指出：“马克思是较早强调产权关系作用的理论家之一”。马克思主义把产权定义为：人们（主体）围绕或通过财产（客体）而建立和形成的经济权力关系。具有两重性，一方面，从它是人们因对财产行使一定的经济职能，形成某些经济利益关系看，是一种经济关系，属于客观存在的经济基础的范畴；另一方面，从它获得法律承认和保护，具有法定的形式看，又是一种法权，属于上层建筑的范畴。经济学研究产权是以前一方面进行的。 西方现代产
6、权经济学的主要内容是以交易费用为基本分析工具，将交易费用、产权关系、市场运行和资源配置效率四者之间联系起来，研究产权及机构和安排对资源配置及其效率的影响。认为产权不是指人与人之间的关系，而是指由物的存在及关于他们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。其理论的核心是科斯定理。科斯第一定理的基本表述是：如果交易费用为零，无论财产权力如何界定，都可以通过市场交换达到资源的最优配置。第二定理的基本表述是：只要存在交易费用，则财产权力的界定，就会对资源配置产生影响。 我国的产权制度改革也是在马克思主义产权理论的指导下进行的，并且进行了大胆创新，丰富和发展了马克思主义的产权理论。西方现代产权理论的引进
7、，对我国的产权改革也起到一些借鉴参考作用，所吸收的主要是有关突出产权界定，明晰产权的重要性，强调发挥产权的激励约束功能，减少制度成本，改进委托代理关系，完善公司治理结构等方面成果。因此，建立我国水权和水市场制度，也要在马克思主义的产权理论引导下，并借鉴西方现代产权理论的可用成果。 3、产权制度 是划分、界定、实施、保护和调剂产权，确认和处理各个产权主体的责、权、利关系的规则。它不单纯是经济关系，还包括保护和实现产权关系的法律体系和产权保障体系的规定。 4、水权 是水资源产权和水商品产权的简称，也叫水产权，都是市场配置资源的范畴。同其他财产的产权一样，水权也包括狭义的所有权（归属权）、占有权、支
8、配权、使用权和收益权，是水权主体围绕或通过水而产生的责、权、利关系。由于水资源的特点，在明晰水权时，也要明晰水利工程的产权。 5、水权制度 是划分、界定、实施、保护和调节水权，确认和处理各个水权主体的责、权、利关系的规则。它不单是经济关系，还包括保护和实施水权关系的法律体系和水权保障体系的规定。 6、水市场 是指取得、交换水资源开发利用权，水资源、水商品使用权和跨流域、跨区域的水量分配的场所，以及由水资源、水商品交换所连接起来的人与人之间各种关系的总和。因此，水市场有广义和狭义之分，广义的水市场是指通过水资源、水商品交换和流通所反映出来的各种经济现象，以及由此联系起来的人与人之间的经济关系；狭
9、义的水市场仅是指水资源、水商品转手的地域和空间场所。由于水这种商品的特殊性，只有极小部分的矿泉水、纯净水是在固定的市场交易的。 二、我国水权制度的现状和实践 我国长期实行计划经济，现行的许多法律都带有计划经济的烙印，有关水资源的法律制度不健全。但是，也有一些水权的法律规定。 1、有关水资源所有权、取水权、开发利用权等的法律规定 中华人民共和国宪法第九条规定：“水流”属于国家所有，即全民所有。在这里的水流即是指的水资源。中华人民共和国水法第三条规定：水资源属于国家所有，即全民所有；农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有；国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。第三十二条规定
10、：国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度。为家庭生活、畜禽饮用取水和其他少量取水的，不需要申请取水申请。第三十四条规定：使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费，其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。第二十条规定：兴建水工程或者其他建设项目，对原有灌溉用水、供水水源或者航道水量有不利影响的，建设单位应当采取补救措施或者予以补偿。国务院制定的取水许可制度实施办法第二十六条规定：取水许可证不得转让。取水期满，取水许可证自行失效。第三十条规定：转让取水许可证的，由水行政主管部门或者
11、其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法所得。国务院制定的水利工程水费核定、计收和管理办法第一条规定：凡水利工程都应实行有偿供水。工业、农业和其他一切用水户，都应按规定向水利工程管理单位交付水费。民法通则第80条、81条规定，使用权是指民事主体对于国家和集体所有的土地等自然资源依法享有的使用和收益的权利。从以上法律规定看，我国法律上是有一些水权制度规定，但还不完善，如只有水资源所有权的规定，取水权、开发利用权还不清晰、不明确，水资源所有者代表模糊，取水许可权不得转让，没有水资源使用权的规定，没有水权交易的规定，水资源所有者和开发利用者的权利关系不清，对于水资源有偿使用国家没有统一的水
12、资源费征收办法；水费成本构成中没有水资源费的成份等。因此需要加快立法，建立和完善水权和水市场制度的法律规定。 2、水权制度的实践 新中国成立50多年来，国家进行了大规模的水利建设，开发利用水资源和防治水害，全国共修建加固堤防26万公里，建成大中小水库万座，水闸3万多座，形成了5800亿立方米的年供水能力，灌溉面积从亿亩，扩大到亿亩，建成水电装机容量7700万千瓦，年发电量2000亿千瓦。这些水利设施的建设为实践水权制度提供了物质保证。 中华人民共和国水法、国务院制定的取水许可制度实施办法、水利工程水费核订、计收和管理办法规定的水资源所有制、水资源有偿使用制度征收水资源费、计收水费和实施取水许可
13、制度为实践水权制度提供了一定的法律保障。 （1）水商品使用权转让的实践 目前，全国绝大多数地方都已开始计收水费、征收水资源费，体现了水资源有偿使用的原则。但是，水费标准、水资源费标准普遍较低，不利于节水用水，优化配置水资源，自1993年以来，全国共发放取水许可证约80万件，有近80万个取水单位取得了水资源的取水权和使用权，每年许可取水量约4000亿立方米；其中约有1000亿立方米左右的水资源是直接取自地下、江河、湖泊的；每年向社会供应4000亿立方米左右的水商品，实现了水商品使用权的转让，这里既有水工程管理单位销售的水商品，也有城镇自来水公司销售的水商品。这种交易既有在本流域、本行政区内；也有
14、在本流域、跨行政区的，也有跨流域、跨行政区的；还有跨流域、在本行政区内的。现在实践中发生的水权转让主要是这种水商品使用权的转让，也就是水商品的买卖关系。水工程管理单位经营水商品和销售（转让）水商品和市场中流通交易其他商品没有什么本质的区别。我国现行法律对这种水商品使用权的转让并没有什么限制的规定。至于水库管理单位水资源使用权的取得，则应按照取水许可制度实施办法的规定申请取水许可证，取得取水权。因此，2000年浙江东阳和义乌两市签订的转让横锦水库部分水商品使用权的协议，是符合我国法律规定的。因为，根据前面的述说，水权包括水资源的产权和水商品的产权，我国目前法律限制流转交易是水资源的使用权，而不是
15、水商品的使用权。但是，东阳和义乌的水权交易为什么又引起了强烈的反映了，一是义乌一次性出资2亿元购买每年万立方米水的使用权，有些人将它视为水资源，而不是水商品了，实际上义乌从横锦水库购买的，已经是经过水工程的拦蓄控制和调节的水，凝结了人工劳动和物化劳动的水商品和天然河道中的水资源是不一样的。当然，这种水商品也是经济学理论研究的市场配置资源的范畴。这2亿元可以视为义乌交纳的占用灌溉水源的开发补偿费。中华人民共和国水法第二十条规定：“兴建水工程或者其他建设项目，对原有灌溉用水、供水水源或者航道水量有不利影响的，建设单位应当采取补救措施或者予以补偿”。1995年水利、财政部、国家计委为贯彻此规定，专门制定了占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法，该办法规定，农业灌溉水源的占用者应当负责兴建与被占用的农业灌溉水源工程、灌排工程设施效益相当的替代工程。无条件兴建替代工程的，占用者应当按照新建被占用等量等效工程设施的总投资额交纳开发补偿费”。横锦水库当年兴建时，是国家投资、农民投劳，主要为农业灌溉服务的，义乌市每年从横锦水库调水5000万立方米转为向城市供水，占用农业灌溉水源理应按水法等有关法规规定交纳开发补偿费。至于义乌市按当年实际供水量每立方米元支付综合管理费（包括水资源费），则可以视为水费（含水资源费）。这样东阳和义乌的水权交易协议就可以视为
