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1、美国与欧盟间航空运输市场开放政策走向摘要:本文对美欧航空运输协议中争议焦点的产生原因及发展动向从法律、经济视角进行了分析，这对于正在建设民航强国的中国是有一定参考意义的。 关键词:开放天空;航空运输;美国;欧盟 美国和欧盟是全球最大的贸易和投资伙伴，双方关系涉及政治、经济、社会和文化等方方面面，其中，航空业是双方关系中一个重要的组成部分，美欧航空市场占据了全球航空市场份额的60%。因此，美欧开放天空政策对世界航空运输业和美欧经济发展影响深远，也备受关注。一、概述美国和欧盟的航空协议谈判始于2003年，经过4年11轮的艰苦谈判，2007年3月双方达成开放天空第一阶段协议，2008年3月协议正式生
2、效。该协议是欧盟成员国作为一个整体与美国之间的第一份航空协议，它取代了之前美国与欧盟各成员国之间的双边协议，认可了欧盟承运人的概念，消除了跨大西洋及以远航线的运力、运价等市场准入障碍。美欧第一阶段开放天空协议的生效，不仅意味着大西洋统一航空市场的形成，更宣告占全球60%份额的航空运输市场的开放，可以说其影响超过以往签订的任何开放天空协议。第一阶段协议中未完成的国内航权、外资持股比例限制等难点问题成为了第二阶段谈判的重点。第二阶段谈判始于2008年5月，美欧双方经过2年8轮磋商，于2010年3月25日达成开放天空第二阶段协议。第二阶段协议在第一阶段协议的基础上，强调双方在环保、航空保安及其他重要
3、方面的更紧密的合作，同时规定有条件地实施航空公司所有权和控制权。二、美国与欧盟间航空运输市场并非完全开放美国和欧盟开放天空谈判的主要争议点一是国内载运权（国内航权），二是航空公司的实质所有权和有效控制权。1.国内载运权问题第一阶段协议规定，欧盟的航空公司不能运营美国的国内航线，美国的航空公司虽然可以运营欧盟两个成员国之间的航线，但不能运营欧盟任何成员国领土内两点之间的运输，也就是说双方的国内载运权都没有开放。通过这份协议，实际上美国的承运人获得了欧盟的“超级国内载运权”，即美国的承运人可以承运欧盟两个成员国之间的航线运输，但是欧盟的承运人并没有获得飞行美国的任何国内航线的机会。换言之，美国的航
4、空公司能够在欧盟内部行使航权，然而欧洲的航空公司却无法获得相应的航权。欧盟的承运人认为这不公平。欧盟要求，不管航空公司是在美国还是在欧盟注册，它们都应该拥有自由运营这两大市场中任何航线的权力。欧盟要求美国对其国内市场的航权做出进一步的开放，但美国态度一直很强硬。从第二阶段谈判结果看，近期国内载运权方面不会有任何变化。2.航空公司的实质所有权和有效控制权问题美欧开放天空第一阶段协议中，美国不允许欧盟成员国（公民）拥有美国航空公司超过25%的投票权，也不允许欧盟成员国（公民）对美国航空公司拥有实际控制权即使超过50%的股权，其投票权也不能超过25%。协议同时规定欧盟航空公司由欧盟成员国(公民)控股
5、，并且由欧盟成员国(公民)有效控制。从第一阶段协议内容可以看出，美国虽允许欧盟投资者持有美国航空公司可以超过50%的股权，但是不肯放弃对外国投资者25%投票权的限制;欧盟则允许美国投资者拥有欧盟航空公司高达49%的投票权。欧盟的航空承运人认为这样的约定是不公平的。第一阶段协议没有解决外国所 有权问题，因此欧盟明确表态，外国所有权的自由化应该是签署永久性协议的先决条件，美国必须在2010年前放宽外国投资美国民航业的限制，否则欧盟将收回给予美国投资者的相关优厚待遇。 美欧第二阶段协议中对外国所有权有所松动。协议规定，如果美国国会批准解除对外商在美国航空公司的投票权不高于25%的限制，欧盟将允许美国
6、拥有欧盟航空公司的主要所有权。是没有任何迹象表明，美国国会将会在近期对美国航空公司国外所有权立法做出修订。三、倡导天空开放的美国并没有打开国内市场大门美欧开放天空第二阶段协议的达成意味着美欧双方民航合作向前迈出了一步，将进一步巩固跨大西洋的航空市场。但是，第二阶段协议并没有在所有权和控制权这一关键问题上取得重大进展，美国仅仅同意“承诺参与到进程中来”，而且没有设定最后期限，因此，没有保证美国在近期甚至更长时间内解除欧洲投资的障碍，并创造公平竞争的平台。事实上，目前美国国会仍没有意向对航空公司的所有权和控制权问题做出安排。在国内航权开放方面近期也看不到任何变化。这令欧洲的航空公司感到失望。美国这
7、些年来一直倡导全球航空自由化，不遗余力地向其他国家推销开放天空模式，它在打开和进入其他国家的民航市场的同时，一刻也没有忘记对其国内市场的保护。以国土安全和防控恐怖活动为名，美国多年来一直是世界上最严格的对国外所有权进行限制的国家，在国内载运权开放问题上也从来没有任何松动的迹象。所以说，美国的表现与其在航空自由化进程方面的声誉并不相符。有乐观人士曾寄希望于美国和欧盟达成的开放天空协议能成为航空自由化的样板，引领一个新时代的到来，看来情况发展很难如愿。美国一贯是按照利益最大化的 原则行事的。在美欧开放天空谈判中，欧盟是积极推动的一方。欧盟要求建立“开放航空区域（OAA）”:不受任何限制的国内载运权
8、、不受任何限制拥有对方航空公司的所有权和控制权、广泛融合不同的管制规定。为此，欧盟还请专家完成了欧盟美国开放航空区域的经济影响的研究报告，对美国和欧盟建立开放航空区域将带来的潜在经济利益进行了分析。报告的结论是，OAA将为美国和欧盟带来大的经济利益。OAA将加大美国和欧盟航空公司之间合并和收购的机会，为经营带来灵活性，推动航空公司降低成本，提高效益，以保持竞争能力。实际上，这种开放航空区域的构想只是欧盟的单方美好愿望，在近期甚至较长时间内都是实现不了的。 四、与“开放天空”有关的法律问题的探讨1.国内载运权的发展芝加哥公约第7条是各国保留国内载运权的法律基础。芝加哥公约第7条规定“:缔约各国有
9、权拒绝准许其他缔约国的航空器为取酬或出租在其领土内载运乘客、邮件和货物前往其领土内另一点。”可见，这第7条规定是以国家领空主权原则作为最基本的法律根基。归根结底，欧盟并非一个享有领空主权的国家。所以严格说起来，美欧协议对国内载运权的规定是不违背芝加哥公约这一法律依据的。但这确实又是不公平的。实际上，将“开放天空”一词用于描述欧盟内部的航空运输市场，比用于描述任何其他国别之间的航空运输市场的开放程度都更为准确。从1987年开始，欧洲实施了三套促进航空业自由化的一揽子方案，到1997年4月实现了欧盟内部航空市场的完全自由化。欧盟成员国之间的航权交换舍弃了传统的双边协议做法，在区域层面实现了多个成员
10、国之间的航权交换，进而在整合所有成员国领空的基础上建立起了单一的欧洲航空运输市场。也就是说，自1997年4月起，欧盟各成员国之间取消了国内载运权限制，原则上所有欧盟承运人都有权在所有成员国境内飞行，以及在承运人所属国之外的两个成员国之间从事商业飞行。这构成了航空史上最大的国内载运权的许可，可谓对传统国际航空法的重大冲击，是对1944年芝加哥公约的一大突破。欧盟民用航空市场彻底完成了区域航空服务自由化的过程，在欧盟内部，第三到第九航权全部开放，达到了自由化的最高水平。美国自1978年对国内航空运输实行放松管制以来，航空企业对国内市场的竞争已经相当激烈，所以美国积极向国外扩张，在国际市场上寻求利润
11、，又怎会愿意外国航空企业再在本国市场分取一杯羹呢？因此，让美国开放国内载运权确实不是那么容易的。2.实质所有权和有效控制权的产生和发展趋势“实质所有权和有效控制”条款是传统双边航空协议中的必备条款，是指在两国签订的双边航空协定中，缔约国承诺本国政府指定的在两国之间航线上经营旅客、货物或邮件运输的航空公司必须是指定国政府或该国国民拥有实质所有权和有效控制权的企业。实质所有权和有效控制条款有时被简称为“国籍条款”。1944年芝加哥公约虽然没有对实质所有权和有效控制条款作出明确规定，但在芝加哥会议上与芝加哥公约同时诞生的国际航班过境协定、国际航空运输协定都对这一原则进行了明确规定，国际航班过境协定第
12、1条第4款强调：“每一缔约国如对另一缔约国的空运企业的主要所有权和有效控制权属于该缔约国或其国民存有疑义将保留扣发或撤销其证书或许可证的权利。”国际航空运输协定第1条第6款使用相同的用语对此作出了限定。在1993年生效的欧盟第三套一揽子航空自由化方案中，“欧盟航空承运人”的概念突破了传统的“实质所有权和有效控制”条款的限制。“欧盟航空承运人”指持有欧盟一成员国颁发的营运执照，并在该国设有主要营业机构，且由任何其他成员国或其国民所实质拥有和实际控制的空运企业。随着“欧盟航空承运人”概念的产生，在欧盟内部，任何一成员国的空运企业的多数股份甚至全部股份可由其他成员国的国民或企业拥有。也就是说，法国的
13、航空公司可以100%地拥有德国的航空公司的股份，反之亦然。在欧盟内部，欧盟航空承运人成为了国籍条款执行实践中的例外。实质所有权和有效控制条款限制了真正意义上跨国企业的生成，实际上已经成为国际航空业融资、发展中国家吸引外资的最大障碍。但是，无论从航空安全方面还是出于经济考虑，实质所有权和有效控制条款都是不能轻易取消的。首先，从航空安全方面考虑，由于航空业具有与其他服务业不同的对安全的高度要求，而实质所有权和有效控制条款不仅要求航空承运人的多数资产和管理权由指定国政府或其国民所掌握，而且要求指定国对飞行安全进行有效的监督和管理。该条款的存在明确了对飞行安全承担责任的国家主体，也便于指定国有效行使航
14、空安全监管权。即使以已经完全开放的欧盟内部航空运输市场为例，假设一家在冰岛注册的航空公司，执行从英国飞往波兰的航班任务，而机组成员又来自法国，在这种情况下，谁对航空公司的安全责任行使有效监管？在航空安全问题没有得到妥当解决的情况下，取消国籍条款显然让人忧虑。第二，出于经济考虑。取消实质所有权和有效控制条款，将会导致第三国通过拥有双边航空运输协议一方缔约国空运企业的实质所有权或有效控制权的方式，获得针对缔约另一方的片面利益，而这将有损缔约另一方的国家利益。1944年芝加哥公约确立的航权交换双边法律体制历经60载而不衰，为推动国际民航事业发展发挥了不可替代的巨大作用，目前全球已签署了4000多份双
15、边航空协议。但是，随着世界经济的发展及航空自由化进程的推进，芝加哥公约的不适应性已在多个方面有所显现，如被双边航空协议广泛采用的“实质所有权和有效控制”条款，在很大程度上妨碍了民航业的跨境投资和并购，需要在不减损航空器所属国对航空安全所负责任的前提下，进行改进。鉴于1944年芝加哥会议之后国际社会在政治、经济、科技等领域的深刻变化，一些国家呼吁对1944年芝加哥公约进行改革，特别是促使其建立起航权交换的国际多边法律框架。从现实发展来看，近年来区域性民航运输市场自由化和一体化的脚步在逐渐加快，但是构建全球性航权交换多边法律体制的前景还不明朗。参考文献1吴建端.航空法学M.中国民航出版社，2007.2张德志，张恒阁.美欧开放天空协议对世界航空业的影响J.中国民用航空，2007（11）.3中国民用航空总局政策法规司. 国际民用航空条约汇编M.中 国民航出版社，2005.4Kazuhide Yamazaki.Airline Ownershipand Control Requirements,Changesin the Air.Air and Space Law,Feb.2006.
