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1、关于深化户籍制度改革的思考 许鹏飞 曲海勇 诞生于50多年前的户籍制度，通过户口管理把城里人和农村人严格区分。伴随着时代的进步和经济发展，这种传统的城乡二元结构的户籍管理制度弊端越来越明显，已经成了束缚城乡协调发展的体制性障碍。一、 现行户籍制度弊端种种 在人口大流动的大背景下，因为户籍制度衍生出来的问题层出不穷。农村务工人员进城工作之后，由于子女无法在城市正常接受义务教育，不得不把子女留在农村，留守儿童由此而来。子女到异地工作后，由于父母无法迁入子女所在城市生活,有子女的空巢老人也到处都是。也就是这些问题，导致每逢节假日，超大量的人口在不同的城市和省区之间流动，造成有目共睹的交通压力。同时，
2、也正是因为户籍问题，打击高考移民把某地的高考状元拒之名校之外；大部分省市招考公务员只限本地人口；也有人在自己的产权房里暂住着，更有甚者因无法为孩子上户口而摔死婴儿这些都是与户籍有关的“故事”，同时也体现了户籍制度的种种弊端。 在外务工人员对户籍制度的反响强烈的方面，主要集中于自己在工作与生活中不能与所在城市居民享受平等工伤、医疗等方面的待遇，及孩子在这个城市中不能享受到与城市孩子同等的受教育的权利，尤其是高考中面临的因户口问题不能在所在城市参加高考而必须回原籍进行考试的规定。全国人大代表洪可柱曾在博客上发表取消发达地区的高考特权的议案，提出要“取消发达地区高考特权”。他摆出了“在北京能上清华的
3、分数，在一些地方上不了重点大学，在北京能上重点的，在一些省则无学可上”等事实。 现行户籍制度的一个突出问题就是多种社会福利待遇的不合理附加。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，使户籍登记失去了本来面目，也严重制约了户籍管理制度改革的进程。 二、 实行户籍改革步伐仍需加快 户籍制度改革的目的就是让新的户籍制度适应当前社会形势下的人员流动，保障我国所有公民的平等自由权。为户籍管理立法也是近年来一些人大代表的呼声。早在2003的十届全国人大会议上，陆炳华等34位人大代表提出了尽快制定
4、新户籍法的议案。全国人大内务司法委员会经审议也认为，原有的户口登记条例，已经不能适应国家经济和社会发展的需要。2005年北京市政协委员周萍萍也曾谈到，现行的户籍制度已经成为人才资源配置市场化的很大障碍。我国特有的户籍制度不是放开的问题，而是到了非改不可的时刻了。这部被学界视作束缚农民、制造城乡二元对立的条例，直至今年两会还有全国人大代表提出建议，要求废除之。所以说，改革我国现行的户籍管理制度迫在眉睫、势在必行。 近50年来，户籍制度像一条无形的枷锁束缚着流动人们的自由。虽然在改革开放后随着农民工进城务工的数量增多，不少省市在探索户籍制度改革方面做了许多有益的尝试，公安部对户籍制度改革也进行了一
5、些研究和准备。但是，现存的户籍制度仍在发挥着分离二元社会、对外来人口身份歧视的作用。于是，十届全国人大代表马克宁建议全国人民代表大会有必要尽快废除包括登记条例在内的户籍歧视和相关身份歧视的法律和法规，立法解决户籍歧视问题，保障流动人口合法权益。 前些年，搜房网就户籍制度对网友调查结果也显示，88.24%的网友赞成户籍制度改革的实施，认为户籍制度改革有利于引导人口的合理流动，能够让这个社会更公平，让户籍制度的存在更合理，他们渴望国家能够通过户籍改革来解决现行户籍制度下存在的种种问题。 在经济社会都取得巨大进步的今天，户籍在我国已成为一种社会发展的阻碍，阻碍不除，即使惠民政策再多再完善，也只能惠及
6、一部分人，不能实现真正的平等。户籍制度需要改革既然已经达成一种共识，已经成为社会发展的障碍，户籍改革应做社会改革的先行者、排头兵，户籍特权取消了，一系列社会问题也就迎刃而解了。 2005年9月14日中国青年报发表的包丽敏的文章户口照耀不到的地方，则让我们不得不更加深刻地反省。这篇文章如实报道了一件发生在北京的真人真事。一位叫李秀珍的67岁老人，在北京郊区的一间平房里去世，只因为没有户口，医院无法开具死亡证明，殡仪馆也不能火化。1975年原籍黑龙江省的李秀珍夫妇全家被所在地政府不公正地强制性注销了户口。1979年，夫妻俩带着六个孩子一起来北京上访，并在北京长住，但户口问题一直没有得到解决。现在，
7、李秀珍老人的大儿子已经42岁，没有户口，没有工作，李秀珍老人的孙子已经小学六年级也没有户口，将面临无法进入中学的窘境。知名时评作家童大焕先生在文章中还引用了思想家拉贝莱的名言“学术无良知即是灵魂的毁灭，政治无道德即是社会的毁灭。”并提醒我们：政治的良知和道德，需要的是点滴细微的具体构建，而不是宏大高远的口号。它要解决的是当下的具体现实，而不是虚幻的理论和理想。越具体、越实在、越与人情、人性息息相通的政治，就越是好的政治。 面对现行户籍制度存在的种种问题，全国人大代表、上海市民政局副局长张喆人称：“户籍取消是一种趋势。”因为落后于时代发展的户籍制度已不再适应经济社会发展的需要。所以户籍改革已不仅
8、是一种趋势，而是势在必行。 三、 现行户籍制度应该怎样改革才更合理 户口，或许是烙在每人身上的、计划经济体制的最深印痕。改革户籍制度无疑对适应社会主义市场经济发展，适应国家实施开发战略，促进人才资源配置市场化，确保中国经济长期保持稳定发展等都具有重大意义。当前，全国各地正结合本地实际，加快户籍管理制度改革步伐，但现行户籍制度究竟应该怎样改革才更合理呢？ 虽然中国的户籍改革一直在进行，只是进展得太过缓慢，缓慢得与时代进步的步伐和经济发展的速度以及中国在世界上崛起的大国形象相比，已经越来越不协调了。世界上大多数国家都有户籍管理制度，所以户籍制度的存在本身不但没有错，而且还是进行各项现代化社会管理必
9、不可少的重要基础管理项目之一。但是只要略微分析比较一下世界各国的户籍制度和我国的户籍制度，就不难发现其中有一个本质区别，那就是，绝大多数国家公民在户籍移动时都是采取的“事后登记”制度，又称“户籍登记制”，唯有我国采取的是“事前批准”制度，又称“户籍准入制”。“事后登记”制度的关键是公民可以先自由迁移到任何地方居住、生活、工作，只要在新居住地居住到一定的时间，就能自然成为新居住地的居民，有些国家甚至可以及时成为新居住地的居民。而“事前批准”制度的关键则是公民在离开原籍居住地之前，必须首先申请进入新居住地，并获批准之后才能得到新居住地的户籍，否则，即使你在新居住地居住一辈子也无法得到新居住地的户籍
10、，甚至在新居住地出生的子子孙孙也都不能自然得到新居住地的户籍。这也正是目前中国的户籍制度最受批评的地方，正是从这个角度来看，目前的中国户籍制度实际上是剥夺了公民的自由迁徙权。中国的户籍制度改革首先必须要将以“出生地”为依据的静态户籍管理体系转变为以“居住地”为依据的动态户籍管理体系。在通常情况下，公民的出生地与居住地是一致的，但是一旦发生了迁徙，出生地与居住地就不一致了。在以出生地为依据的户籍管理状态下，就出现了各地政府只关注本地户籍公民而歧视外来户籍公民的现象。为了从根本上改变这一歧视外来户籍公民的现象，首先必须在法律上赋予公民自由迁徙权。比如通过人大立法，明确以“户籍登记制”取代目前的“户
11、籍准入制”，明确任何公民均拥有自由迁徙的权利，明确任何公民在户口迁徙时不需要任何申请，只要在自己喜欢的地方可以维持正常的工作或生活，并按照相关规定交纳各项税金，在住满一定的期限后，就可以获得居住地的户籍。比如说，一个公民，不管他出生在北京市区还是贵州山区，如果他在北京或上海或深圳或贵州找到了可以维持生活的职业，在那里连续工作了一定的年限以上，并按照政府的规定交纳了相关税费，也就是纳税和社会保险费，他就应该可以自然地通过登记的方式获得那里的户籍，而不需要任何人或机关的审查批准。一旦成为了新居住地的户籍公民，就可以像其他本地户籍公民一样行使各种公民权利，比如选举权和被选举权，可以参与本地的各种社会
12、活动，特别是与本地市政建设等有关的活动。所在地的政府也就应该对他提供等同于本地户籍人员一样的各种社会福利保障和各种社会服务。当然他也就不需要交纳任何针对外来人员的暂住费，不需要办理暂住证，不会因为是外来人口而受到歧视。我个人认为在电脑普及的今天，要落实这样的管理体系其实并不困难， 当每个公民出生时，由医院填写出生证。父母凭出生证去所在地户籍部门登记，获得一个出生地户籍和终身的身份证号码。孩子凭此可以在全国任何地方享受与其他公民同样的义务教育等的权利。也就是说，孩子的父母到哪里工作，孩子就可以随父母到哪里享受所在地的义务教育等权利。当孩子离开出生地随父母移动到了任何一个新的城市，应该立刻去所在地
13、城市的户口管理部门办理迁徙登记，并自然获得新的居住地的合法户籍。政府户籍部门，同时通过电脑管理，将孩子的户籍从出生地迁移到新的居住地。必须说明的是，必须废除目前的到父母户籍所在地登记婴儿户籍的做法，改为在出身地登记婴儿户籍。这一改变的根本目的在于加强对出生婴儿的户籍管理。只有规定婴儿的户籍在出生地登记，才能保证户籍登记的严肃性，同时还能在很大程度上起到防止假报户籍、防止婴儿买卖等犯罪行为的发生。当然，根据不同城市的具体情况，可以根据各城市人大的意见制定出一定的要求居住年限。移动人口在移动到新居住地时必须立刻去所在地户籍部门登记。为了鼓励这种登记，政府不但应该免费办理户籍登记，还应该为前来登记的
14、公民派发介绍在本地定居的注意事项以及相关资料介绍等，以方便他们尽快融入本地的生活。当公民迁移到新居住地进行了户籍登记后，立刻自动成为新居住地的暂住人口，一旦居住时间达到规定的年限，就自动成为新居住地常住户籍居民，就可以享受新居住地居民的一切权利和福利。在这之前，其相关福利原则上在原户籍地继续享受。对于可以全国统一享受的部分，则可以转移来新居住地享受。必须说明的是，设定一个要求居住年限的规定只是一个过度措施，从长远来看，应该取消这个规定，应该让所有的公民在全国任何地方都能及时享受同等的待遇，那样也就自然不需要一个暂住的过渡年限了。这个规定不仅有利于公民向城市的流入，也有利于公民从城市向农村的流出
15、。一个在大城市里领取退休金的中低收入的老人，如果在全国任何地方都可以享受同样的社会福利，他也许会非常乐意离开城市去乡村或小城镇安度晚年。那些在特大城市的激烈竞争中失败的人们，或许也更加适合转移到竞争相对平缓的小城市或农村去生活。大学生进入外地的大学学习后，户籍也应同时随之迁移到大学所在地的城市，并自然登记成为那个市的户籍居民。这样的对大学生的户籍优惠应该适合于所有的公立私立学校以及高等院校或普通职业学校。大学毕业后，可以去任何地方寻找工作，只要找到了工作，就应该可以自然获得所在城市的合法户籍。以后结婚生孩子，他的孩子也可以和其他公民一样获得所在城市的户籍。这样，才能从根源上消除目前大学生在就业
16、时遭受的户籍歧视。所以我觉得，作为户籍改革本身是一件并不很复杂的事情，只要政府愿意，几个月的时间就可以落实我所介绍的这个简便易行的户籍改革方案。问题的关键是，怎样解决落实这个方案后的其他相关社会体系管理的问题。改革是一项系统工程，并非只是农民身份的简单变更，改革的核心是要将户口与其原有的福利性质脱钩，通过、就业、社会保障制度等相关改革，促进城乡和谐发展，实现真正的平等，赋予农民健全的社会保障制度。 改革户籍制度不在于给农民一纸城市户口，而在于彻底打破城乡二元制结构，将依附在户籍制度上的各项不平等待遇彻底废除，给农民的社会权利以公平的制度保障， 最近，重庆的“城市化”模式能够战胜狭隘的城市户籍人口利益,直面农民工“城市化”这一世纪难题。而且从长远看,重庆的做法是相当文明和有远见的。未来的重庆不仅不会背上沉重的农民工
