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1、农村最低生活保障制度实施中的困难与对策夏文达 2008级云南省委党校函授大专班公共管理专业提 要农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。全面建立农村居民最低生活保障制度，是全社会高度关注的一件大事，是广大农民群众殷切期盼的一件好事，是党和政府坚持以人为本、执政为民的一项制度安排。完善我国农村低保制度是健全农村社会保障体系的关键所在，对于构建社会主义和谐新农村具有重要意义。本文以曲靖市富源县富村镇德胜村委会为例就农村居民最低生活保障制度的实施取得的成效、存在的问题及针对问题提出的对策和建议做简要的分析。本文主要从理论入手，结合实际首先阐
2、述了我村居民最低生活保障制度的实施；次从保障实施范围窄、保障标准低，对居民的实际收入核定困难、保障对象确定难，财政不充裕、保障资金来源渠道少，部分居民思想认识不到位、坐享保障金四方面阐述了农村最低生活保障制度实践中面临的问题；最后提出了完善农村最低生活保障制度的对策及建议。关键词：农村低保制度（“低保”） 保障对象的确定 保障标准 覆盖面 资金来源 思想认识引子农村最低生活社会保障制度是我国社会保障体系的一部分。作为一项经济调节机制和社会稳定的机制，自实施起至今的二十年来受到广大农民的普遍欢迎。该制度最早出现于20世纪90年代，开始仅是在一些经济较发达地区进行小规模的探索和试验。2002年党的
3、十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”后，特别是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后，农村最低生活保障制度迅速在全国各地推广开来。 2007年中共中央1号文件（即中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见）又明确提出，要在全国范围建立农村最低生活保障制度，并强调指出，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。从而给这项制度在全国的普及提供了强大推动力，到2007年底，全国31个省区市的所有涉农县（市、区）都出台了农村低保政策，普遍建立和实施了农村最低生活保障制度，农村享受低保人数已达3400多万，
4、给广大农民群众特别是生活困难群众带来了实实在在的好处。这项制度实施以来，显见的意义是多方面的。我国农村低保制度是健全农村社会保障体系的关键所在，建立农村低保制度关系到农村经济的发展和农村的社会稳定，是加强“三农”工作的一项重大惠农政策，是市场经济发展的客观要求，也是健全农村社会保障制度的关键所在，它有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为经济建设、构建和谐社会创造良好的社会环境，对构建社会主义和谐新农村具有重要意义。只是就当前我国农村低保制度实施情况来看虽然意义重大、成果丰硕，但也面临着诸多困难。本文拟以富源县富村镇德胜村委会低保制度的实施情况、存在的困难及应对措施三方面展开论
5、述，以尽一个基层党员的份内之责。一、德胜村委会居民最低生活保障制度的实施的情况及成效1、结合实际,积极开展工作自实施农村低保工作以来，我村根据曲靖市农村居民最低生活保障制度暂行办法的规定，积极响应上级组织的指导，严格遵循保障农村特困群体基本生活，突出重点、分类施保，公开、公平、公正的原则，结合我村范围大人口多的实际，利用可能的时间对贫困人口进行全面的排查和摸底，准确掌握每个自然村的贫困人口数及其基本信息，最大程度的确保最贫困的居民享受到最低生活保障金。2、规范程序，实行“阳光操作”按规定，农村最低生活保障对象要经过村、乡、县逐级确定。凡申请享受农村低保待遇，应按照属地管理的原则，以家庭为单位，
6、由户主提出书面申请或由村民小组提名报村委会，并提交居民户口簿、身份证及其它相关证明材料,村委会正式受理申请后要进行登记，并对申请人的家庭收入和实际生活状况进行调查、核实，提请村民代表会议集体评议，经评议符合低保条件的，将名单及保障金额等内容公示7天，群众无异议后填写“农村低保审批表”，上报乡镇政府,最后报县级民政局批准。我村在实施低保工作中，严格按照规定，把好初审关，严格审查申请人提交的有关材料，杜绝申报虚假材料，审核中重点针对“农村居民家庭主要劳动力因病、因残、丧失劳动能力，一代养几代等原因造成家庭生活困难的农户”。 确定保障对象后积极做好低保对象、保障金额、举报监督电话等公示工作。2、低保
7、制度实施见成效2010年我村享受低保人数达到299人，占全村委会总人口的*%，分别比去年增加了*人，提高了*%。我村本着公平、公正、公开的原则最大限度的做到了村民无异议，特困人口得到基本生活保障，促进了居民之间的和谐和新农村的建设，实施低保工作显见成效。但还存在一些村民或农户虽然处于农村低保线以下，但终因资金有限，还是不能满足这些困难群众的低保要求。二、农村最低生活保障制度实施中面临的问题1、保障实施范围窄，保障标准低目前我国农村低保对象主要是针对“无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人、赡养人，又未享受农村五保供养的；因家庭成员患重病导致家庭生活常年困难的；因家庭主要劳动力残疾或年老体弱导致丧
8、失、缺乏劳动力或劳动力低下，致使家庭生活特别困难的；因生存条件恶劣，自身无法维持基本生活常年贫困的；以及因灾、因病、供养在校学生等致贫的特困户”，1保障实施范围窄。对于一般的农户虽然由于疾病、子女上学、住房等因素生活也处于农村低保线以下，但因资金有限，我村低保还不能满足全面的要求，出现申请农户多，低保线以下农户多，但能得到保障的对象少的现象,不能做到应保尽保。由于受经济发展水平和财政保障能力的制约，政府难以拿出更多的资金解决农村低保问题，因此保障标准低，我市农村居民最低生活保障标准仅定为年人均720元，保障标准明显低于最低生活需求。2、对居民的实际收入核定困难，保障对象确定难虽然已经有曲靖市农
9、村居民最低生活保障制度暂行办法作为依据，但是由于低保对象类型多样，收入的复杂，部分收入和家庭财产依然无法准确的掌握。在“低保”对象的资格确认上的缺乏计量化的操作方法，确定对象的操作难度大。首先，对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重，难以货币化计量。其次由于外出务工人数增多、外出去向分散、外出收入不稳定，使得对这一部分人的收入状况也难以量化；再次，由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在一定的随意性。3、财政不充裕，保障资金筹措渠道单一我国农村居民最低生活保障资金来源主要依靠国家财政，低保资金来源渠道单一，而国家财政紧张并不充裕，因此分到各个村委会各个自然
10、村的份额就更少，造成贫困人员需要保障的愿望与地方财政资金短缺形成了较大反差。因此积极拓宽低保资金的筹集渠道，使资金来源多元化是一个关键问题。4、部分居民思想认识不到位，坐享保障金农村最低生活保障制度是社会保障体系的重要组成部分, 是针对农村中的贫困群体建立起来的, 是为贫困群体的基本生活提供保障的一种救助制度, 在整个社会保障体系中, 它处于最基本和最低层次的位置，只能保障最低生活需求，而农户要增加收入，要发家致富还得靠自己的辛勤劳动。但部分低保对象思想上认识不到位，不能正确理解农村最低生活保障制度，过高地估价农村最低生活保障制度的作用, 认为可以长期依赖低保金维持生存,导致部分居民养成坐享保
11、障金的思想，行为上反而懒惰起来。三、完善农村最低生活保障制度的对策及建议1、扩大保障覆盖面，合理提高保障标准所有农村人口都有申请农村最低生活保障的机会和权力，但目前我村最低生活保障的对象只能是因灾、因病、供养在校学生等致贫的特困户，范围窄，建议政府扩大资金筹措渠道、提高保障标准、扩大保障覆盖面。当然标准过低，解决不了贫困农民的最低生活需要；标准过高，会造成财政负担重，同时会出现负激励问题，容易出现养懒汉现象。因此政府应参照农村经济发展水平和物价上涨情况合理提高保障标准。2、科学核定收入，确定保障对象农村低保涉及人员多，居住分散，家庭收入复杂且变动大，首先这要求工作人员必须进行艰苦细致的调查研究
12、，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底。其次，现行的农村居民家庭收入调查方法既粗糙，又不够合理，也没有考虑家庭财产，建议政府及相关部门要通过理论研究和实际调研，制定便于基层操作的行之有效的家庭收入计算审核办法，从而准确界定低保对象，科学核定收入，提高农村居民最低生活保障工作的质量。3、拓宽低保资金的筹集渠道，使低保资金筹措渠道多元化资金问题是开展农村低保工作的核心问题，由于我国农村贫困人口多，财力有限，资金缺口大，笔者建议国家以财政补助为主，加大农村低保资金的投入力度，同时还应当考虑动员社会力量，通过有奖募捐、发行福利彩票等形式的社会福利活动筹集保障资金。目前我国彩票业已成为被社会普遍自愿接受的
13、一项有意义的公益事业和慈善事业活动，发展潜力巨大，可以作为补充最低生活保障资金的重要来源。另外还可以根据我国的实际合理借鉴西方国家开征社会保障税的办法，拓宽筹资渠道。4、提高低保对象的思想认识，拓宽就业渠道，增加农民收入加强农民思想教育，使其正确认识农村居民最低生活保障制度的性质及作用，引导他们积极劳动，自觉克服惰性，增强自立自强的信心。开展不同类型的技能培训,帮助他们寻求再就业门路,鼓励和支持有劳动能力的保障对象自谋职业, 自食其力,通过劳动增加收入,指导农民调整农业产业结构，搞好多种经营，向高效农业和精品农业发展，通过增加农副产品的科技含量来增加农民收入，逐步改善农民生活状况,提高农民生活水平，实现全社会共同富裕。但是由于自己的水平有限，占有的资料有限，有关论述定有瑕疵和不足之处，对于农村最低生活保障制度的研究和探讨还很肤浅,但我会在今后的学习和工作中继续关注相关的问题，以此来弥补自己的不足。第 1 页 共 6 页
