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1、全国主体功能区规划全文全国主体功能区规划（全文）第二篇指导思想与规划目标在工业化城镇化迅速推进、空间结构急巨变动的时期，坚持科学的国土空间开发导向极为重要 (13)。为有效解决国土空间开发中的突出问题，对付未来诸多挑战，必定依照经济社会发展规律和自然规律，立足我国国土空间的自然状况，明确国土空间开发的指导思想和原则。第二章 指导思想开发我们家园的新理念推进形成主体功能区，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观 (14)，全面贯彻党的十七大精神，成立新的开发理念，调整开发内容，创新开发方式，规范开发序次，提高开发效率，成立高效、协调、可连续的国土空间开发格局，建设中华
2、民族美好家园。第一节 开发理念本规划的优化开发、 重点开发、 限制开发、 禁止开发中的 “开发” (15)，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发，其实不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要激励农业开发；对重点生态功能区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍赞同 / 必然程度的能源和矿产资源开发。将一些地区确定为限制开发地区，其实不是限制发展，而是为了更好地保护这类地区的农业生产力和生态产品生产力，实现科学发展。依照自然条件合适性开发的理念。不相同的国土空间，自然状况不相同。海拔很高、地形复杂、天
3、气恶劣以及其他生态纤弱或生态功能重要的地区，其实不合适大规模高强度的工业化城镇化开发，有的地区甚至不合适高强度的农牧业开发。否则，将对生态系统造成破坏，对供给生态产品的能力造成损害。所以，必定敬爱自然、适应自然，依照不相同国土空间的自然属性确定不相同的开发内容。划分主体功能的理念。必然的国土空间拥有多种功能，但必有一种主体功能。从供给产品的角度划分，也许以供给工业品和服务产品为主体功能，也许以供给农产品为主体功能，也许以供给生态产品为主体功能。在关系全局生态安全的地区，应把供给生态产品作为主体功能，把供给农产品和服务产品及工业品作为隶属功能，否则，即可能损害生态产品的生产能力。比方，草原的主体
4、功能是供给生态产品，若超载过牧，就会造成草原退化沙化。在农业发展条件较好的地区，应把供给农产品作为主体功能，否则，大量占用耕地即可能损害农产品的生产能力。所以，必定划分不相同国土空间的主体功能，依照主体功能定位确定开发的主体内容和发展的主要任务 (16) 。依照资源环境承载能力开发的理念。不相同国土空间的主体功能不相同，所以集聚人口和经济的规模不相同。生态功能区和农产品主产区由于不合适或不应该进行大规模高强度的工业化城镇化开发，所以难以承载很多花销人口 (17) 。在工业化城镇化的过程中，必然会有一部分人口主动转移到就业机遇多的城市化地区。同时，人口和经济的过分集聚以及不合理的产业结构也会给资
5、源环境、交通等带来难以承受的压力。所以，必定依照资源环境中的“短板”要素确定可承载的人口规模、经济规模以及合适的产业结构(18)。控制开发强度(19)的理念。我国不合适工业化城镇化开发的国土空间占很大比重。平原及其他自然条件较好的国土空间尽管合适工业化城镇化开发，但这类国土空间更加合适发展农业，为保障农产品供给安全，不能够过分占用耕地推进工业化城镇化。由此决定了我国可用来推进工业化城镇化的国土空间其实不宽裕。即即是城市化地区，也要保持必要的耕地和绿色生态空间，在必然程度上满足当地人口对农产品和生态产品的需求。 所以，各种主体功能区都要有控制地开发，保持合适的开发强度。 （图 6目前开发强度表示
6、图）调整空间结构(20)的理念。空间结构是城市空间、农业空间和生态空间等不相同种类空间在国土空间开发中的反响，是经济结构和社会结构的空间载体。空间结构的变化在必然程度上决定着经济发展方式及资源配置效率。从总量上看，目前我国的城市建成区、建制镇建成区、独立工矿区、农村居民点和各种开发区的总面积已经相当大，但空间结构不合理，空间利用效率不高。所以，必定把调整空间结构纳入经济结构调整的内涵中，把国土空间开发的着力点从占用土地为主转到调整和优化空间结构、提高空间利用效率上来。供给生态产品 (21)的理念。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清爽空气、干净水源、宜人天气等生态产品的需
7、求。从需求角度，这些自然要素在某种意义上也拥有产品的性质。保护和扩大自然界供给生态产品能力的过程也是创立价值的过程，保护生态环境、供给生态产品的活动也是发展。整体上看，我国供给工业品的能力迅速加强，供给生态产品的能力却在减弱，而随着人民生活水平的提高，人们对生态产品的需求在不断加强。所以，必定把供给生态产品作为发展的重要内容，把加强生态产品生产能力作为国土空间开发的重要任务。第二节 主体功能区划分依照以上开发定义和开发理念，本规划将我国国土空间分为以下主体功能区：按开发方式，分为优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区和禁止开发地区 (22)；按开发内容，分为城市化地区、 农产品主产区和重点生
8、态功能区； 按层级，分为国家和省级两个层面。优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区和禁止开发区域，是基于不相同地区的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以可否合适或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以供给主体产品的种类为基准划分的。城市化地区是以供给工业品和服务产品为主体功能的地区，也供给农产品和生态产品；农产品主产区是以供给农产品为主体功能的地区，也供给生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以供给生态产品为主体功能的地区，也供给必然的农产品、服务产品和工业品。优化开发地区是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较
9、高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发地区是有必然经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发和重点开发地区都属于城市化地区，开发内容整体上相同，开发强度和开发方式不相同。限制开发地划分为两类： 一类是农产品主产区， 即耕地很多、农业发展条件较好，尽管也合适工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必定把加强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统纤弱或生态功能重
10、要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必定把加强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。禁止开发地区是依法成立的各级各种自然文化资源保护地区，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特别保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发地区，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发地区，包括省级及以下各级各种自然文化资源保护地区、重要水源地以及其他省级人民政府依照需要确定的禁止开发地区。各种主体功能区，在全国经济社会发展中拥有相同重要的地位，可是主体功能不相同，开发方式不相
11、同，保护内容不相同，发展首要任务不相同，国家支持重点不相同。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其加强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境。第三节重要关系推进形成主体功能区，应办理好以下重要关系：主体功能与其他功能的关系。主体功能不等于唯一功能。明确必然地区的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，其实不排斥该地区发挥其他功能。优化开发地区和重点开发地区作为城市化地区，主体功能是供给工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必定保护好地区内的基本农田等农业空间， 保护好森林、 草原、水面、湿地等生态空间，也要供给必然数量的农产品和生态产品。限制
12、开发地区作为农产品主产区和重点生态功能区，主体功能是供给农产品和生态产品，保障国家农产品供给安全和生态系统牢固，但也赞同适当开发能源和矿产资源，赞同发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，赞同进行必要的城镇建设。对禁止开发地区，要依法推行逼迫性保护。政府从履行职能的角度，对各种主体功能区都要供给公共服务和加强社会管理。主体功能区与农业发展的关系。把农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区，是为了的确保护这类农业发展条件较好地区的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。同时，也能够使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类地区，保证农民收入不断
13、增添， 农村容颜不断改进。 其他，经过集中布局、点状开发，在县城适当发展非农产业，能够防备过分分别发展工业带来的对耕地过分占用等问题。主体功能区与能源和矿产资源开发的关系。能源和矿产资源富集的地区，经常生态系统比较纤弱或生态功能比较重要，其实不合适大规模高强度的工业化城镇化开发。能源和矿产资源开发，经常可是“点”的开发，主体功能区中的工业化城镇化开发，更多地是“片”的开发。将一些能源和矿产资源富集的地区确定为限制开发地区，其实不是要限制能源和矿产资源的开发，而是应该依照该地区的主体功能定位推行“点上开发、面上保护” 。主体功能区与地区发展整体战略的关系。推进形成主体功能区是为了落实好地区发展整
14、体战略，深入细化地区政策，更有力地支持地区协调发展。把环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区确定为优化开发地区，就是要促进这类人口密集、开发强度高、资源环境负荷过重的地区，率先转变经济发展方式，促进产业转移，从而也能够为中西部地区腾出更多发展空间。把中西部地区一些资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的地区确定为重点开发地区，是为了引导生产要素向这类地区集中，促进工业化城镇化，加快经济发展。把西部地区一些不具备大规模高强度工业化城镇化开发条件的地区确定为限制开发的重点生态功能区，是为了更好地保护这类地区的生态产品生产力，使国家支持生态环境保护和改进民生的政策能更集中地落实到这类地区，赶忙改进
15、当地公共服务和人民生活条件。政府与市场的关系。推进形成主体功能区，是政府对国土空间开发的战略设计和整体策划，表现了国家战略妄图，是保证中华民族长远发展的战略需要。主体功能区的划定，是依照自然规律和经济规律，依照资源环境承载能力综合议论，在各地区各部门充分沟通协调基础上确定的。促进主体功能区的形成，要正确办理好政府与市场的关系，既要发挥政府的科学引导作用，更要发挥市场配置资源的基础性作用。政府在推进形成主体功能区中的主要职责是，明确主体功能定位并据此配置公共资源，完满法律法规和地区政策，综合运用各种手段，引导市场主体依照相关地区主体功能定位，有序进行开发，促进经济社会全面协调可连续发展。优化开发和重点开发地区主体功能定位的形成，主要依靠市场体系发挥作用，政府主若是经过编制规划和拟定政
