行政调查及其程序原则

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1、行政调查及其程序原则（下）行政调查及其程序原则 【作者】黄学贤（苏州大学王 健法学院）【原载】政治与法律 2015 年第 6期 （接上篇） 三、现有行政调查程序制度之不足当前，在我国，行政调查广泛存在于各类行政行为之 中，但由于没有专门的行政调查法，而统一的行政程序法 典至今尚未出台，行政调查程序非法治化现象非常严重， 其主要表现在以下方面。 第一，行政调查程序启动的 任意性。这种任意性不仅表现在行政主体的依职权调查行 为上，而且表现在行政主体依申请调查行为上。前者表现 为行政主体对某些需要基于调查而作出决定的事项不积极 主动展开调查，后者表现为行政相对人提出申请后不及时 进行相应调查。两者所

2、造成的显而易见的后果则是，要么 错失了调查的最佳时机，影响了行政行为的公正作出，要 么使得事情久拖。这一严重违背行政主体法定职责必须为 原则的任意态度，是诸多事件不了了之的重要原因。 第二，行政调查对象以及行政调查内容的选择性。行政调 查的本质是为作出相应行政行为全面搜集信息和证据。因 此，理应要求行政主体在全面调查原则指导下，对与作出 的行政行为有利害关系的所有利害关系人作全面调查，同 时，还要求对每一对象作全面调查。但实践中，有些行政 主体往往对调查对象以及某一对象的调查内容有选择地进 行调查，其选择的标准则是其自身对行政行为结果的期 望。这是造成行政行为或因证据不足或因损害第三人合法 权

3、益而违法或者不合理的原因之一。例如，在 2014 年 12 月 30 日发生在福建省莆田市的一起恶性冲突事件中，行政 调查对象以及调查内容的选择性就非常明显。该事件的起 因为一年半前莆田市仙游县拟建的“蓝海精细化工项目”。当 地政府发展石化项目的决心已定，推算项目每年可带来占 本地财政收入三分之一的税收。然而，沿海村民拒绝在身 边留下一个风险隐患。本来公众参与是环评报告中的关键 环节，专门被列为一个章节以凸显其重要，如果公众参与 不全面或造假，整个环评报告就失去了效力和意义。仙游 县枫亭镇海安村村民在查阅这份 512 页的项目环评报告 时，发现公众参与并不全面，报告仅根据 169 份调查问卷

4、就得出反对者占 3.95%的结论，报告倾向选用了“点赞者”， “填写赞成票的，还多是乡镇、村委会干部”，这无法代表客 观的民意。部分村委会干部在接受财经记者采访时态 度暧昧，“私下里肯定反对，但迫于压力很难明面表态”。东 沙村村民自发组织对全村 18 周岁以上的 6255 人进行问卷 调查，反对项目占 99.84%，其中，“如果项目动工，您和家 人是否参与群体性活动”这个问题，参加率高达 94.05%。由 于当地政府对项目落地志在必得，“旗帜鲜明支持项目落 地”，“以钉钉子精神破解障碍”，全力以赴促进项目落地， 结果群体性恶性事件终究未能避免。后当地官方表示，“蓝 海项目”推进已列在其次，维稳

5、工作被置于当前首位。32 实际上，类似的情况近年来并不鲜见。 第三，行政调 查内容的空洞化。有些行政主体不是从行政调查的本质要 求出发，而是为了敷衍公众而进行调查，在调查的内容上 表面而不务实，不注意全面客观搜集信息、证据，甚至避 重就轻，从而导致所作出的行政行为不能为当事人或者社 会公众接受。 第四，行政调查方式上的随意性。随着 行政处罚法、行政强制法等法律规范的日益健全， 对行政调查行为的方式规范也逐步健全。但实践中，有些 行政主体无视既有的法律规范，在调查中随意采取各种手 段和方法，甚至在一些直接影响当事人人身或者重大财产 利益的调查中，也表现出方式方法上的极端随意性。 第五，行政调查时

6、效上的随意性。调查时效对于行政主体 及时作出行政行为具有重要意义。所以，在行政行为法中 一般对行政调查时效均有明确规定。例如，行政处罚法 第 37 条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证 的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经 行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日 内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不 得销毁或者转移证据。”该法第 38条规定：“调查终结，行 政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况， 分别作出如下决定：。”但实践中，有些行政主体则表现 出相当的随意性，无故拖延调查时限，致使行政行为无法 及时作出。 第六，行政调查结果的

7、秘密化。行政调查 结果的秘密化主要表现为，调查结果不予公开，或者只是 选择性地公开，而选择性公开的标准通常是基于调查主体 的需要。从理论上来讲，调查结果是行政行为的唯一依 据。因此，除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及 法律规定不得公开的以外，应当向当事人公开，涉及公共 事务的还应当向社会公众公开。但实践中，有些行政主体 刻意隐瞒，甚至使调查结果神秘化，导致最后基于调查所 作出的行政行为不为当事人接受。尤其是对一些社会公共 事件调查结果的秘密化，使得政府行为的社会公信度大打 折扣，甚至不具有社会公信度。例如，2015 年1月25日， 中国福利彩票“双色球”15011 期“电脑直播”开奖，在

8、没有预 告之下突然取消。当晚 11 时40 分左右，中彩网官方微博 公布了中奖号码。 1月26日凌晨 3:42，福彩发布公告称： 该期摇奖未按时进行是“由于重庆福彩销售系统在数据汇总 过程中，出现数据索引异常，未能及时完成数据汇总和数 据传输，导致无法统计全国销量”。同一日，民政部新闻发 言人逐字复述了上述解释。有许多人质问道：为什么要在 “统计全国销量”后才能摇奖？难道福彩中心只有在知道全国 彩民都买了哪些号码，总共买了多少注、花了多少钱之 后，才能摇奖吗？数据汇总与摇奖应该是两个独立事件， 否则福彩中奖结果的随机性与公正性就无法保证了。有彩 民强烈要求有关部门介入调查，通过公正的调查，让广

9、大 彩民认识那些领巨奖的“熊猫大侠”与“奥特曼”之“真身”。据 悉，有关部门已经受理了调查申请。公众只是希望调查的 结果能不再是秘密。因为，早在 2004年，双色球发生过 “特写画面补拍事件”。2004009 期“电视直播”开奖，特写画 面与全景画面出球的顺序一致，但小球的运动模式与静止 后的间隙不一致。事后，中国福彩中心解释，由于发生了 “技术故障”，特写画面是“开奖后工作人员制作的”。但双色 球一次摇出同样顺序 6个红球的概率为 1/797448960，摇一 次要 2分钟。随机性哪儿去了？十多年过去了，福彩中心 的开奖流程为什么没有得到改善？为什么开奖的随机性与 公正性仍笼罩在一片疑云中呢

10、？33 以上问题的存在， 在行政实践中，极易使行政主体出于不正当的利益追求或 其他不正当的考量，以合法之名行滥用行政调查权之实， 而且当这种调查给相对人造成伤害时，行政相对人一般还 难以寻求正当的救济途径。行政行为离不开行政调查，行 政行为结果是否合法公正，在很大程度上取决于行政调查 是否依法进行。针对我国目前实践中行政调查程序存在的 诸多问题，必须结合理论与实践，在对行政调查进行科学 分类的基础上，从程序上规范各类行政调查行为。 四、行政调查程序的基本原则 对行政调查行为主要通 过程序予以规范，这首先表现在行政调查程序的原则规 制。行政调查的基本原则，是指行政调查主体在实施行政 调查行为时应

11、当遵循的基本准则，它贯穿于行政调查行为 的始终，并通过各种行政法律规范的形式指导着整个行政 调查行为的全过程。它是行政调查行为的精神内核。可以 说，行政调查行为的每一项具体制度和原则，都是其基本 原则的展开和具体化。任何违反基本原则的行政调查行 为，都有可能导致行政调查行为的瑕疵，甚至形成违法。 因此，确立并保障行政调查基本原则的贯彻实施，是推动 行政调查法治化的必备要件之一。韩国行政调查基本 法第 2 条对行政调查的基本原则就作了明确规定： “（一）行政调查应在达成调查目的所必要的最少范围内实 施，且不得为了其它目的等滥用调查权。（二）行政机关应 选定适合调查目的的被调查对象实施行政调查。（

12、三）行政 机关对类似或者同一的案件，应实施共同调查从而避免行 政调查的重复。（四）相对于对违反法令等的处罚，行政调 查的着重点应放在促使遵守法令等。（五）除非依照其它法 律，不得公布行政调查的被调查对象或者行政调查的内容 或者泄露职务上所知晓的秘密。（六）行政机关不得将通过 行政调查知晓的信息依照其它法律在内部利用或者除非是 提供给其它机关，不得使用于原来调查目的以外的用途或 者提供给他人。”结合我国行政法学理论与实践，行政调查 应当遵守以下基本原则。 （一）依法调查原则 依 法调查原则要求行政调查主体无论是依职权调查，还是依 申请调查，都必须依法进行，具体包括权限合法、方法合 法、程序合法。

13、行政机关必须在法律授权的范围内，并采 用法律明确赋予的方法进行调查，不得简单地以行政需要 为名对行政相对人进行调查。同时，调查必须依据法定程 序进行。具体来讲，作为行政调查首要原则的依法调查原 则主要包括以下内容。 第一，行政调查主体法定。依 法调查原则的核心是由法定的行政主体行使相应的行政调 查权。我国现行法在行政调查权的设定上主要规定了三种 方式：一是只设定行政主体有相应的行政管理权，没有明 确规定该行政主体有行政调查权；二是既为行政主体设定 行政管理权，同时又为其设定具体的行政调查权；三是既 没有给行政主体设定行政管理权，也没有为其设定行政调 查权，而只是为其设定了相应的行政处罚权。但是

14、，从行 政权力的来源以及行政权力的运行来看，凡是享有行政管 理权的行政主体，同时也就享有了相应的行政调查权，因 为行政调查权是行政管理权运行不可缺少的手段。凡是享 有行政管理权的行政主体，不管规范性文件有没有为其明 确设定行政调查权，该行政主体都自然享有相应的行政调 查权。同样，享有行政处罚权的行政主体，也不管规范性 文件有没有为其设定行政调查权，该行政主体也自然享有 行政调查权。34但是必须注意的是，不管是以上述哪种方 式取得行政调查权，行政主体的行政调查权的取得都必须 有规范依据。此即法无授权不可为。 第二，行政调查 主体只能在其法定职权范围内行使相应的行政调查权。行 政调查主体以一定的方

15、式取得行政调查权，并不意味着该 行政主体可以行使各项行政调查权。相反，任何行政调查 主体都只能在其法定的职权范围内行使行政调查权，包括 行政调查的事项、行政调查的方法和手段、行政调查的地 域等都不能越权，如工商行政管理部门不能行使卫生行政 调查权，限制人身自由的行政调查措施只能由公安机关采 取等。 第三，行政调查主体必须严格依照法定程序进 行行政调查。行政调查作为一种能够影响当事人合法权益 的行政行为，必须严格依照法定的程序进行。由于行政调 查主体的广泛性、方式和手段的多样性，我国现行法中对 行政调查程序的规定，总的来讲还比较欠缺。对行政调查 主体而言，如果法律、法规对行政调查的程序已经作出明

16、 确规定的，则必须严格遵守，即使没有法律、法规的明确 规定，也要遵守正当法律程序的一般规则。 （二）比 例原则 比例原则，作为行政法的一项重要原则，已经 越来越受到各国的普遍重视。比例原则的主要内容即目的 性、必要性和比例性，也越来越成为制约行政行为的重要 规则。352004 年国务院发布的全面推进依法行政实施 纲要中明确指出，行使自由裁量权应当符合法律目的， 排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、 适当；行政机关实施行政管理可以采取多种方式时，应当 避免采取损害当事人权益的方式。行政强制法第 5条规 定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段 可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”法 治发达的国家或地区，均十分强调比例原则对行政调查的 规制作用。比例原则对行政调查的约束主要表现在以下方 面。 第一，行政调查的立法要遵守比例原则。所谓行 政调查的立法要遵守比例原则，主要就是指对行政调查密 度和强度的规定要合理、恰当，既不能过高，也不能不 足。不必要的、过于频繁的行政调查不仅会增加被检查者 的负