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1、中国的二元土地权利制度与土地市场残缺“民商法前沿”系列讲座现场实录第325期刘守英国务院国家发展研究中心农村部 上传时间:2008-9-21浏览次数:10222字体大小：大 中 小演讲人：刘守英（国务院发展研究中心农村经济研究部研究员） 主持人：高圣平（中国人民大学法学院副教授）主 办：中国人民大学法学院 协 办：中国人民大学民商事法律科学研究中心 美国乔治华盛顿大学法学院 中律原咨询（北京）有限公司 时 间： 2008年9月4日 晚 主持人： 各位老师、各位同学，大家晚上好。 农村土地改革与农民土地权利保护交叉学科讲座是我院王利明院长主持的大型项目农村土地改革与农民土地权利保护的子项目旨在促
2、进法学与经济学、管理学、社会学等学科之间的交流。我们首先感谢美国乔治华盛顿大学法学院的资助和中律原咨询（北京）有限公司的协助，本场讲座我们荣幸地邀请到了我们著名土地问题专家、国务院发展研究中心农村部研究员刘守英研究员，他演讲的主题是中国的二元土地权利制度与土地市场残缺对现行政策、法律与地方创新的回顾与评论，大家欢迎！ 刘守英：首先感谢人大法学院的邀请。中国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度。一方面，农村与城市土地分别适用不同的法律规则，由不同的行政机构进行管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，除乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设可以使用农
3、地之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地。政府作为农地转为国有土地的唯一仲裁者，是农地转用后的真正“地主”，拥有获得农地并将其转给城市使用者的垄断性权力，由此也形成中国土地市场城乡分割、政府主导的独特格局。20世纪90年代以来，中国这种独特的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献，但也带来土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。为了保证中国经济社会的可持续增长，促进社会和谐，必须对土地制度进行根本改革，核心是改变国家垄断土地一级市场的格局，提高土地的市场化配置程度。今天我首先回顾
4、中国现行土地制度框架的形成过程、主要特征以及地方制度的创新，再指出目前急待改进的主要问题及我们的思路。一、 中国现行土地制度的基本框架与土地市场特征 （一）农村土地政策和法律的演进 土地公有和集体统一行使所有权降低了土地的使用效率，广大农民的生产积极性受到了极大的压抑，直接催生了20世纪70年代末期的家庭联产承包责任制以及中国农村经济体制改革，此后，中国的农村土地政策和法律发生了巨大的变化。中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见（2007年“一号文件”）中用一句话“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革”高度概括了中国
5、农村土地政策和法律的演进。 第一，坚持农村基本经营制度。中共中央批转（1982年“一号文件”）总结了具有划时代意义的农村改革，进一步放宽了农村政策，肯定了“双包”（包产到户、包干到户）制，“目前实行的各种责任制都是社会主义集体经济的生产责任制”。中共中央关于印发的通知（1983年“一号文件”）从理论上肯定家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。中共中央此后的几次一号文件再三强调这一点。1993年将家庭联产承包责任制写入宪法，明确指出：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众
6、集体所有制经济。”1998年中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定以家庭承包经营取代了联产承包责任制，并明确提出“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1999年通过的宪法修正案再次明确规定了这一经营体制。进入21世纪以来， 2002年通过、2003年起实施的农村土地承包法则以法律的形式将这一农村基本经营制度再次予以明确，该法第一条开宗明义地指出：“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2007年通过并实施的物权法更是以基本法律的形式确立了这一基本经营制度。其中第124条第1款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营
7、为基础、统分结合的双层经营体制。” 第二，稳定土地承包关系。中共中央关于1984年农村工作的通知（1984年“一号文件”）确定了“土地承包期一般应在15年以上”。 中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展工作的若干政策措施及随后的多个文件又提出将承包期延长到30年不变，稳定了农户对土地的预期。农村土地承包法则在法律上明确了“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年。”物权法对农村土地承包法的上述规定以基本法律的形式作了确认。农村土地承包法和物权法还对承包地的调整和收回作了严格限制，进一步稳定了承包关系。 第三，规范土地承包经营权流转。中共中央1984年
8、 “一号文件”就“鼓励土地逐步向种田能手集中”，允许在集体同意的情况下协商转包。1993年中共中央更是明确指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”这一规则得到了此后中央文件的一再重申，2001年中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知更是对土地承包经营权流转的主体和原则作了明确规定。农村土地承包法则明文规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权的流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。”而物权法更是指出：“土地承
9、包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。” 第四，加快征地制度改革。十一届三中全会以后，国民经济的全面复苏和强劲增长直接扩大了建设用地的需求。1982年经全国人大常委会原则通过，国务院公布施行了国家建设征用土地条例。1986年，土地管理法颁布，采纳了国家建设征用土地条例的大部分规定，将其中的规则上升为法律，并明确了征地分级限额审批制度，提高了征地补偿安置标准。1998年，土地管理法修改，对征地制度作了重大调整。在征地审批制度方面，将过去的分级限额审批等变革为依据土地利用规划实行以用途管制为核心内容的农用地转用和土地征用审批制度，取消了市县一级人民
10、政府的征地审批权；在征地补偿标准上，大幅度上调了各项补偿安置标准；在征地主体上，要求实行政府统一征地，并实行政事分开，不允许用地单位直接与被征地的集体经济组织讨价还价，等等。尽管如此，因征地问题引发的社会矛盾仍然较为突出，倍受社会各界的关注，改革征地制度的呼声一直不断。2004年的中央一号文件则更明确提出，要“加快土地征用制度改革。各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法
11、，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。” （二）土地市场的演进 为适应我国生产力发展水平，我国社会主义公有制采取了两种不同的方式：即全民所有制和集体所有制，反映在土地所有制的法律形式上，即出现了土地的国家所有权和集体所有权的所谓二元土地权利制度。这一制度得到了上至宪法，下至民法通则、物权法、土地管理法等法律的一致尊崇，直接导致了中国土地市场的二元化。 在农地市场方面，20世纪80年代推行家庭联产承包责任制之后，农民获得了自主经营土地的权利，也就有了自发的土地转包。1984年中央“一号文件”的发布，第一次明确允许土地承包权的自主、有偿流转，据农业
12、部农村合作经济研究课题组的调查，1990年全国转包、转让农村土地的农户208万户，占总农户的1%，转包、转让的农村土地637.9万亩，占总面积的比重为0.44%；1992年全国转包、转让农村土地的农户473.3万户，占总农户的2.3%；转包、转让农村土地面积1153.9万亩，占总面积的0.9%。随着1993年建立社会主义市场经济体制目标的提出，城市经济体制改革不断取得突破，大批农民进城务工，与此同时，农民的市场意识也日益增强，一些发达地目的土地流转和集中的速度明显加快。2002年，农村土地承包法公布，农地市场逐渐朝着规范化的方向发展，土地流转的规模逐渐扩大。根据全国人大常委会执法组调查，到20
13、02年底，全国农村土地承包经营权流转面积约占承包地面积的1.44%，在经济发展较快的地区，土地承包经营权流转面积较大，比例较高，如江苏省苏州市达25.3%，福建省龙海市达到35%，广东省有57万农户进行了土地承包经营权的流转，占土地承包户总数的14.7%。为了贯彻落实农村土地承包法，农业部于2005年1月公布了农村土地承包经营权流转管理办法，最高人民法院于2005年7月发布了关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释。这些法律文件为进一步规范农地市场，维护各方当事人的合法权益，正确处理农地流转纠纷提供了具有可操作性的规范基础，在一定程度上促进了农地市场的发展。 非农地市场建设始于20世
14、纪80年代初期，前一个十年，主要是推进土地利用制度改革，变无偿、无期限、无流动的土地使用制度，为有偿、有期限、有流动的土地使用制度。从1982年开始，在北京、上海、抚顺、成都等城市，相继开展了土地商品属性的探索。1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点。1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一幅8588平方米地块50年的使用权，土地使用权在中国第一次作为资产进入市场，并且首开国有土地使用权招标拍卖出让的先河。1988年，宪法和土地管理法相继修改，在删除土地不得出租规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1990年5月国务院
15、发布了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式出让。这些规定标志着非农地市场的初步形成。 1995年城市房地产管理法首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围，1998年全面修订土地管理法，明确规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”.国务院并于同年发布土地管理法实施条例，首次从法规上明确了出让、租赁、作价出资等土地有偿使用方式。1999年1月，国土资源部下发了关于进一步推行招标、拍卖出让国有土地使用权的通知。2000年1月，国土资源部颁布了国土资源部关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知，建立健全了土地交易管理制度，规范了有形市场运作。2001年4月，国务院发布关于加强土地资产管理的通知，有针对性地从严格控制建设用地供应总量、严格实行国有土地有偿使用制度、大力推行招标拍卖、加强土地使用权转让管理、加强地价管理和规范土地审批的行政行为等六个方面提出了具体的要求，并根据从源头和制度上加强土地资产管理，在土地资产管理制度上制定了一系列新的举措。为进一步落实文件要求，国土资源部20
