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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。完善农村宅基地流转退出机制的十点对策建议 建言献策|进一步完善地方政府融资机制的对策建议 文|中国财政科学研究院金融研究中心课题组 从202X年起，随着新修订的预算法生效，我国地方政府融资呈现出新的格局,即主要包括通过发行地方政府债券融资和采用政府和社会资本合作模式(pp）进行公共基础设施和公益性项目建设。总体来看，一系列新规接连出台,对规范地方政府举债、融资,建立地方政府债务管理制度和防范财政金融风险意义重大，但也存在着一些值得探讨和改进的地方。需进一步创新思路，加大改革力度，尽快建立起规范透明的地方政府融资机制。 01在新规框架下不断调整和创新地方政府融资机
2、制 (一）适度扩展地方政府债券规模,加快地方政府债务融资方式转型。面对地方政府巨大的融资需求和债务压力，202X年的发债规模远远不能满足现实需求,因此中央政府应该积极拓展地方政府债券新增发行规模,以满足地方政府正常合理的融资需求。惟其如此,才能为逐步剥离融资平台公司的政府融资功能奠定基础,降低地方政府融资成本,实现“债务新规”的政策目标。从长远来看,如何使中央政府确定的地方政府融资规模与地方政府的正常合理融资需求相吻合是一个需要破解的难题，应不断创新信息交流渠道,克服信息偏在。 (二）进一步推进ppp的制度供给。一是尽快由国家层面立法,出台政府与社会资本合作法(基本法）,从原则、目标取向、保护
3、社会资本基本利益、维护公众利益等大的方面提纲挈领地进行制度规范，强调权威性和打破部门利益障碍。二是国家层面派出专门机构或组织梳理和调整各部门各地方有关pp的法规和管理办法，协调pp项目进展过程中“法规打架”、法规适用等问题，并进一步完善提高法规的操作性、解决实施等问题。三是在财政部操作指南和发改委特许经营管理办法的基础上,进一步整合资源，围绕ppp项目推进过程中出现的困难，建立多部门协作的政策支持体系，对项目全生命周期的建设运营管理给予恰当的制度、融资、监管等方面的系统的政策支撑。四是全社会要共同努力倡导契约精神、依法治国以及诚信的营商环境,创建ppp机制所必要的市场环境。 (三）通过资产证券
4、化方式提高政府部分资产流动性。在经济发展持续下行压力加大的背景下,“存量资产证券化”的发展路径是一个可行的选择,将政府的一部分存量资产变现会极大促进各级政府的改革进程，缓解地方政府巨大的支出压力和债务压力。从国家层面看，要充分警惕规避美国等发达国家由于资产证券化带来的金融风险。一是从制度规范入手，严格入池资产质量,简化产品结构设计。我国资产证券化市场才刚刚开始,有待完善，信息不对称、知识储备不足现象突出。二是强化信息披露。完善信息披露是扩大投资者群体和促进二级市场流动性提高的重要一环。具体来说，应充分披露每个基础资产抵押担保情况，评级机构需要充分披露评级方法、假设、流程以及利益冲突相关信息，充
5、分披露进行压力测试的现金流和抵押信息，投资者需要充分了解该证券风险特征和机构特征。另外，可以充分发挥自贸区先行先试的制度优势，通过融资租赁等方式，将部分资产通过交易平台面向资本市场融资和变现。 (四）积极构建政府资本性支出的基金化模式。在进一步加强对基金的规范化管理前提下，通过产业投资基金、股权引导基金等方式构建政府资本性支出的基金化模式，发挥政策性基金的带动作用。为了吸引更多的社会资本投资地方基础设施建设项目,缓解地方政府财政支出压力，可以通过由政府与社会资本共同设立引导基金的方式，用于投资包括交通、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业在内的地方项目,充分发挥财政资金“四两拨千斤
6、”的作用。该类基金中，各类合伙人持有的基金份额可由政府与社会资本协商确定。 02进一步科学化精细化地方政府债券融资的管理机制 (一)适度下放债券融资权，解决好怎么借的问题。新预算法已经授予地方政府债务融资权，但借债主体目前还暂时限定在省级政府。就现实而言，在我国目前加速推进城镇化的过程中，地方政府(尤其是市、县级政府）是落实中央决策、执行具体任务的主角，面对数以万亿计的城镇基础设施投资需求，仅靠现有的财力显然孤木难支。因此，应创造条件逐步允许符合条件的市、县级政府举债融资。基于此，应当根据地方发展实际情况，首先在法律层面有条件地赋予地市级和县级政府举债融资的资格,进而在制度规范上明确举债规模和
7、程序，制定地方政府发债的管理制度，做好地方政府债券发行额度管理、发债市场建设、发债技术规范和配套措施。采取由中央确定总量基础上的市场调控性地方债制度，省级和县级政府在公开市场捆绑发放地方债，地级市政府独立发行市政债,构建以市政债为主体的公共投融资体系。 （二)合理划分地方政府债券融资的管理事权，解决好怎么管的问题。目前实行发行限额和纳入预算的双重管理模式，待条件成熟时逐步过渡到余额管理。对已经认定的地方政府存量债务，要通过发行债券逐步置换,力争在五年内全部置换完毕。根据0X年的实践,为了更好地做好地方政府债券融资管理工作,可以考虑：首先在新增债券融资规模和结构的决定方面下功夫，中央政府要主动作
8、为,进一步完善对地方政府债券融资需求的“尽调”机制,构建高效的政府间融资需求信息交流和对接渠道,科学合理地设定新增债券规模和结构，尽可能使之与地方政府的正当融资需求相吻合。其次,在存量债务置换方面，考虑到地方政府的余额规模已经确定，可以考虑明文确定将置换债的规模、结构和置换方式等方面的权限下放增强各级政府的自主斟酌空间,中央政府进行宏观监督，以适应实际情况的变化。在置换过程中,还要注意确保在建项目后续融资，避免出现“半拉子工程”，影响投资效果。再者,要通过专门规定，明确地方政府及其领导对举借债务的责任和风险防控责任,有效落实责任追究制。 （三）落实责任,做好预案,解决好怎么还的问题。首先,要处
9、理好中央与地方、地方政府与企业的关系。谁借谁还,风险自担。中央不负责救助,以硬化预算约束，防范道德风险。进一步规范地方政府融资平台转型和功能定位。界定好地方政府债务与企业债务的边界，避免企业债务风险向政府转移,建立地方财政风险防范机制。其次，要督促地方政府构建规范透明的偿债机制和违约责任,构筑必要的偿债基金制度,并且有效管理。再者，上级政府有责任做好债务危机处置的应急预案，并且根据形势的变化进行持续的动态更新,防止局部危机变为区域性和系统性危机。 (四)逐步构建地方政府中长期投融资规划管理制度。地方政府的投融资决策应该基于区域社会经济发展的客观需要,立足当前,虑及长远,规范有序，公开透明。这不
10、仅关乎到地方政府投融资的健康发展问题,也为中央政府合理确定地方政府债务需求总规模和结构奠定基础条件。为此,建议结合中长期财政规划的编制,地方政府也应该相应编制中长期投融资规划,滚动完善,以此为纲领，投、借、管、用、还相结合,提高投融资管理的效率。 (五)加强信息基础设施建设，为科学化精细化管理地方政府债务提供基础条件。我国中央政府承担大量的地方政府债务融资管理事务，客观上存在着信息不对称的难题，需要不断创新地方政府债务融资管理的信息搜集、整理、分析技术,不断克服“信息孤岛”问题,促进信息公开、透明和共享。为此,一是要构建和完善地方政府债务管理信息网络；二是要实现信息的公开透明,便于社会监督;三
11、是要实现信息共享，打破信息垄断；四是对信息披露严重失真的地方,给予责任人严格的惩罚,确保信息不至于因人为原因失真。 03守住债务风险底线，完善债务风险衡量、预警、处置和防范机制 (一)按照先增量、逐步存量的原则，加快建立地方政府财务综合报告制度。这是评估地方政府债务风险的基础,促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。改革政府会计制度，编制并披露地方政府资产负债表。用现代的权责发生制会计标准编制政府资产负债表。对政府债务进行确认、计量和报告。通过编制和披露政府资产负债表，可以摸清政府“家底”,具体分析政府资产与负债的结构、比例、期限，揭示政府债务风险。另外，可以盘点每
12、个地方政府有多少资产是真正可以变现的，有多少资产是可以通过具体金融手段(如资产证券化)变现的。这样对地方政府的偿债能力会有切实的了解。 （二)建立地方政府债务风险预警机制。引入地方债务的市场评级制度,由专业评级公司对各地方债进行等级评估，引入市场力量，形成外部约束。建立地方政府债券评级和信息披露制度,构建地方债务监控指标体系。逐步构建地方政府债务融资合理空间的评估体系。一是反映地方政府承受能力的相关指标,如赤字率、债务率、债务负担率等；二是反映地方政府偿债能力的相关指标,如债务依存度、偿债率等；三是反映地方债务结构状况的相关指标,如期限结构、偿还期结构等，对此可进一步做出明确规定。 （三）构建
13、系统化的政府性债务风险监管框架和责任机制。建立地方债务风险早期预警系统，事前规范以及早期预警系统可以帮助减缓财政风险。在这方面需要研究设置风险监控指标体系，如：债务率、新增债务率、偿债率、利息支出率、债务依存度、资产负债率、负债率、短期债务占比和担保债务占比等。此外,还应加快建立偿债基金制度。要求地方政府建立专门的偿债基金,由债务资金支持的项目收益、当地财政收支盈余、预备费的结余部分等，均按规定进入偿债基金。偿债资金要实施封闭管理,严禁不当提取和使用。 (四)建立地方政府债务风险应急处置机制，妥善处理存量债务,防范债务风险。运用大数据信息，研究并分阶段建立债务风险预警体系和应急处置系统。出现债
14、务风险时,政府能够迅速反应及时规避，至少使风险降到最低。对各级地方政府领导作出的辖区内投融资规划严格审批,防范任期结束后遗留大量债务,使存量债务最小化。 04加快配套制度建设,推进地方更好适应政府融资新规则 (一)清晰划分投资权,约束地方政府投融资冲动。首先要转变政府职能,厘清政府与市场关系,明确政府投资的边界和投资的有效性，尽可能让市场发挥资源配置的决定性作用。其次，要科学地划分各级政府的投资范围和投资领域，各投各的,各负其责。涉及到共同投资的,也要明确各自的投资权利、责任，并构建与之相适应的规范的融资机制；再者，要加强地方政府投资决策的科学机制、约束机制和问责机制的建立和完善。若投资端管控
15、不好,行为失当，必然会造成融资端的困境,风险丛生。 (二)完善政绩考核制度,给予地方官员明确的施政导向。按照十八届五中全提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，国家层面应当首先考虑加快出台一套科学、客观、标准化的法规性政绩考核标准,建立一个全面的指标体系，对各个领域所占的权重分进行科学衡量。虽不要求d总量，但对gdp结构的考察应纳入指标体系;加大对资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等绿色指标的权重。提升地方政府理性并强化行为约束，引导地方政府从经营性和竞争性领域退出，向服务型政府转变，从源头控制政府债务规模膨胀。 （三）改革预算管理制度，地方政府实现复式预算。地方政府作为地
16、方基础设施建设主体和区域性公共服务提供主体,承担着大量的资本性投资责任。为了便于防范投资挤占经常性支出，便于精确计量资产负债关系和防范财政风险，可以考虑结合预算制度改革,将经常性预算和投资性预算分别记账,纳入不同的预算。因此，推动地方政府实行复式预算,在经常性预算之外,单独设立资本性预算，实行权责发生制会计制度。在复式预算制度下，地方政府的债务,无论是一般债券还是专项债券均纳入资本预算，按照资产负债框架管理,债券发行规模不计入经常性预算的赤字口径,不受赤字规模限制，实行余额管理(即限额管理)。 （四）加快政府间财政体制改革，适当增强地方财政能力。经济新常态下,地方政府的收支压力日益加重,亟待把握今年全面推开“营改增”改革的时机,调整税制结构，考虑完善以直接税为主(不动产税等)的地方主体税种设置，使地方政府
